Por Oscar Espinosa*, en Intercambio / Servindi
La participación electoral de los pueblos indígenas de la Amazonía es relativamente reciente en el Perú. Las primeras elecciones en que los indígenas amazónicos participaron de manera activa, ya sea votando o siendo elegidos, fue en los sufragios municipales de 1983. Oficialmente podían votar desde 1980, ya que la Constitución de 1979 había introducido la posibilidad de que las personas analfabetas voten, sin embargo, en las elecciones de 1980 muy pocos votaron, pues la mayoría no contaba con la Libreta Electoral, que en ese entonces era el documento necesario para votar.
Desde entonces han sido elegidos aproximadamente cien alcaldes indígenas en la Amazonía peruana, incluyendo a nivel distrital y provincial. Esta cifra podría parecer bastante alta, pero en realidad, el promedio de alcaldes elegidos en cada proceso electoral ha oscilado entre diez y doce, promedio que ha bajado a ocho en las elecciones de 2014. Este número de autoridades indígenas elegidas resulta bastante bajo si se toma en consideración que, en por lo menos 23 distritos de la Amazonía peruana, la mayoría de la población es indígena.
Dificultades para la participación electoral
Los electores provenientes de las comunidades nativas amazónicas enfrentan diversas dificultades para poder participar en las elecciones, principalmente debido a no contar con DNI o por el alto costo para ir a votar. Estos problemas, sin embargo, no son nuevos. Ya en el año 2000 la Defensoría del Pueblo publicó un Informe(1) en el que señalaba la existencia de estos problemas y en el que exigía al Estado que los resuelva.
En el caso de la documentación, a pesar de los esfuerzos hechos por RENIEC para facilitar el DNI a la población indígena, según los últimos datos disponibles, como el de la Encuesta Nacional de Hogares de hace un par de años, cerca del 10% no contaba con este documento. También es importante tener en cuenta que la mayor parte de esta población está compuesta por menores de edad. Así, por ejemplo, en el distrito de Río Santiago (Condorcanqui, Amazonas), a pesar de que la población indígena corresponde a casi el 97% de la población total del distrito, el porcentaje de electores solo es el 25% del total.
La otra dificultad principal radica en el acceso a los lugares de votación. Para muchos indígenas, el ir a votar significa desplazarse por el río; esto implica no solamente varias horas sino, incluso, en algunos casos, más de un día de viaje. Pero, además de la distancia, ir a votar implica gastar en pasajes, combustible, alimentos y alojamiento, además de las dificultades para dejar a sus hijos menores. Una solución podría ser diversificar más los centros de votación, sin embargo, se ha avanzado poco al respecto.
El pernicioso sistema de cuotas
En el año 2002 se hizo una reforma a la Ley de Elecciones Municipales por la cual se estableció el sistema de cuotas indígenas. De acuerdo a este, en zonas con población indígena, por lo menos el 15% de candidatos en las listas electorales deben ser indígenas. Este sistema, que supuestamente debería beneficiar a la población nativa y su participación electoral, ha terminado convirtiéndose en un problema complejo.
Para lograr una medida efectiva de acción afirmativa se tendría que fijar un número de escaños preestablecidos, como ocurre en otros países
En primer lugar, porque al igual que los otros sistemas de cuotas establecidas en la legislación electoral peruana, como las de género y juventud, se trata de cuotas en las listas de candidatos y no en la de autoridades elegidas. Para lograr una medida efectiva de acción afirmativa se tendría que fijar un número de escaños preestablecidos, como ocurre en otros países. De todos los países que tienen medidas similares, el Perú es el único que lo aplica de esta manera y, por lo tanto, no llega a garantizar el acceso real a los cargos por parte de mujeres, jóvenes o indígenas.
En segundo lugar, porque no hay criterios claros para su aplicación, sino que, en muchos casos, sobre todo en el caso de las elecciones regionales, depende de las decisiones que tome el Jurado Nacional de Elecciones o los Jurados Electorales Especiales. En el caso de 2014, por ejemplo, no se aplicó a varias provincias con población indígena, como fue el caso de las provincias de Loreto o de Purús en Ucayali.
En tercer lugar, este sistema ha generado lo que la gente popularmente ha denominado “candidatos de relleno”; es decir, se coloca a los indígenas en los últimos puestos de las listas, de tal manera que, aún ganando las elecciones, debido a la cifra repartidora, los candidatos que van en último lugar no logran ser elegidos. Además, en muchos casos, el último lugar lo ocupa una mujer joven indígena, cumpliendo así con todas las cuotas que la ley exige, pero al mismo tiempo, burlando dicha ley.
Finalmente, este sistema ha contribuido a debilitar al movimiento indígena. Antes de la existencia de las cuotas, muy pocos partidos invitaban a participar en sus listas a candidatos indígenas y, cuando lo hacían, tenían razones explícitas para hacerlo. Sin embargo, con el sistema de cuotas, todos los partidos tienen la obligación de presentar candidatos indígenas, lo que hace que los electores repartan sus votos entre sus conocidos con la esperanza de que alguno salga elegido, dispersando así su voto y debilitando su posición.
Balance y perspectivas a futuro
Las últimas décadas han mostrado el interés que existe, por parte de la población indígena, de tomar las riendas de su futuro a través de los procesos electorales. Sin embargo, la falta de facilidades para la participación electoral, el sistema de cuotas, y las propias normativas de funcionamiento de las municipalidades han mostrado los límites de este proceso, generando, en algunos casos, una cierta frustración y desilusión frente a estos espacios de gobierno local que no responden ni a sus necesidades ni a sus tradiciones culturales y políticas.
A diferencia de otros Estados de la región, no se están discutiendo reformas sustantivas para asegurar verdaderos espacios de autogobierno y representación indígena, tanto a nivel local, como regional y nacional.
La Defensoría del Pueblo también ha expresado su preocupación debido a que las normas actuales no garantizan la representación real de los pueblos indígenas en gobiernos regionales ni provinciales(2). En efecto, el Perú ha quedado rezagado en materia de legislación y de políticas públicas para los pueblos indígenas. A diferencia de otros Estados de la región, no se están discutiendo reformas sustantivas para asegurar verdaderos espacios de autogobierno y representación indígena, tanto a nivel local, como regional y nacional.
Es urgente revisar el sistema de cuotas, la ley de Municipalidades y, en especial, adaptar la legislación peruana al Convenio 169 y a los otros compromisos internacionales que el Perú ha asumido. Pero sobre todo resulta urgente y necesario pensar en cambios más profundos que modifiquen la institucionalidad misma de los gobiernos locales y regionales, si es que se quieren respetar adecuadamente los derechos indígenas y lograr un verdadero proceso de inclusión desde una perspectiva intercultural.
Notas:
(1) Informe Defensorial Nº 34: www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/informes/defensoriales/informe_34.pdf
(2) Nota de Prensa Nº 282/OCII/DP/2018 (www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2018/08/NP-282-18.pdf)
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*Oscar Espinosa de Rivero es doctor en antropología, docente en la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP).
Foto: Andina
