No ciclo “Diálogos sobre o SUS”, pesquisadores avaliam mudanças recentes que permitem a fiscalização das emendas de saúde. São bem-vindas por permitirem que se siga o planejamento das políticas públicas. Mas não revertem subfinanciamento histórico
Por Gabriel Brito, Outra Saúde
Um dos principais focos de corrupção dos últimos anos, as emendas parlamentares atingiram patamares altíssimos no orçamento federal. E a Saúde é a mais afetada, uma vez que metade destas verbas são impositivas para o setor: neste ano, as emendas totalizam R$ 27,4 bilhões, sendo R$ 25 bi destinados à Atenção Primária. No total, a Lei Orçamentária Anual de 2026 prevê R$ 61 bilhões em emendas parlamentares.
No primeiro debate da série Diálogos sobre o SUS – Emendas Parlamentares no SUS: Execução e exigências em 2026, que focou nas emendas parlamentares, Cidinha Pimenta, Mariana Alves Melo e Francisco Funcia analisaram as mudanças recentes na regulação. Consideram que as últimas medidas tomadas pelo Poder Executivo e o Ministério da Saúde, somada às decisões do ministro do STF Flavio Dino – de exigir transparência no uso de tais recursos e proibir que sejam sacados em dinheiro vivo – criaram proteções relativas ao setor da sanha de parlamentares que, via de regra, operam à margem dos princípios do SUS.
Mariana começou sua intervenção explicando o trajeto que vai do “libera geral” até o presente momento, quando o Estado tenta criar controles sobre verbas bilionárias.
“Houve uma flexibilização das normas de transferência de recursos de emendas. A partir de 2019, há três emendas constitucionais homologadas cujo efeito é ampliar as possibilidades de automatização das transferências de recursos – as ‘emendas pix’. Depois, começa o aumento vertiginoso das emendas do relator. Ao lado do já conhecido subfinanciamento do SUS, colocam em risco objetivo a sustentabilidade da rede de saúde”, contextualizou Mariana, em live realizada pelo Instituto Walter Leser, da Fundação Escola de Sociologia e Política de São Paulo.
Francisco Funcia, economista e presidente da Associação Brasileira de Economia da Saúde, corrobora seu ponto de vista: “A nova normatização foi muito importante porque começa a efetivar a interface das emendas parlamentares com o planejamento do SUS. Emendas parlamentares podem e devem ser garantidas, mas com respeito à Constituição e à legislação do SUS”.
Burocracia necessária
Em resumo, são ao menos três medidas dos poderes executivo e judiciário que parecem por um freio à farra de parlamentares com dinheiro do SUS: a Portaria 8283/2025, a Resolução 798 de 11/12/25 (publicada no último dia 4), além da decisão de Flavio Dino no STF de impor normas de publicização das emendas e seus projetos no Portal da Transparência.
Por fim, no dia 26 de fevereiro a Comissão Intergestores Tripartite (CIT) definiu em reunião que as emendas deverão passar pelo seu crivo e ser aprovadas pelo Conselho Nacional de Saúde (CNS), órgão de participação social que participa da formulação de políticas públicas.
Para os economistas, é necessário colocar um teto nas emendas, cuja liberalidade configura o que classificam “austeridade fiscal seletiva”. Além disso, o próprio paradigma da participação e controle social vinha sendo corroído pelo apetite de deputados e senadores.
O “municipalismo forte”, ideia cinicamente defendida pelo ex-presidente da Câmara Arthur Lira ao justificar o aumento exponencial das emendas, mostrou-se uma estratégia para garantir a reeleição de parlamentares em seus territórios. Tal lógica acentuou o desfinanciamento crônico do SUS, imposto por medidas de austeridade fiscal a partir de 2016, com um subfinanciamento por dentro.
“Os recursos se tornam imprevisíveis e variáveis. Política pública se garante com previsibilidade de receitas. Parâmetros ficam descolados do planejamento e da lógica da equidade. Espaços de participação social diminuem e espaços tripartites parecem se tornar cartoriais, sem debates e solidariedade entre gestores”, expôs Mariana Melo.
Dessa forma, o avanço conquistado em 2023, como a retomada de padrões mínimos de financiamento do SUS, acabava parcialmente neutralizado.
“Com a EC-86/2015, passamos a ter destinação mínima de emendas ao SUS, que complementavam o piso federal. Naquele momento, o total era de 1,2% das Receitas Correntes Líquidas, metade para a saúde. Um ano após o golpe parlamentar de 2016, os valores dobraram”, complementou Mariana.
Desde então, como explica Funcia, as emendas se multiplicaram por 12 no orçamento, o que chegou ao limite do insustentável em termos de planejamento e gestão.
“Houve um crescimento muito exagerado das emendas parlamentares a partir de 2013. Foi o ano imediatamente anterior à definição desse caráter impositivo para a execução orçamentária das emendas parlamentares. Ali, representava 1% do orçamento do Ministério da Saúde. Hoje está em 12%”, contou Funcia.
O subfinanciamento diminui, mas persiste
Apesar da pequena vitória do SUS, as regras de austeridade renovadas pelo Novo Arcabouço Fiscal proposto pelo governo Lula, que substituiu o Teto de Gastos de Temer, mantêm o subfinanciamento crônico do sistema. O orçamento de R$ 271 bilhões da Saúde em 2026 deixam o país muito longe dos 6% do PIB em investimentos públicos no setor, uma das mais caras bandeiras dos movimentos em defesa do SUS.
Sob o tacão de um modelo econômico engessado pelo rentismo financeiro, a disputa por tais recursos do SUS se tornou mais decisiva para a garantia de serviços mínimos de saúde.
“Passamos pela EC-86 e a partir de 2023 recuperamos os volumes de investimentos. Mas o desfinanciamento é crônico, o orçamento não é suficiente para garantir a totalidade das necessidades em saúde e do sentido universal do SUS”, alertou Mariana Melo.
Num contexto em que as demandas por saúde se ampliam e a população envelhece, o aumento do investimento público na área é mais urgente do que muitos podem perceber. Mas, para Cidinha Pimenta, esta é uma luta política estrutural, que dependerá da correlação de forças políticas e pressão social. O que se coloca no momento, para ela, é mais modesto: mecanismos essenciais de controle de dinheiro público – e com contrapartidas claras.
“As políticas dependem da capacidade instalada de cada município. Não adianta pedir coisas que não se pode oferecer. As emendas têm de dizer respeito às capacidades reais de serviços do local”, explicou, em clara referência a casos de serviços fantasmas contratados em nome de municípios pequenos que não tinham tal demanda.
Começa a corrida por recursos
Publicada no dia 2 de março, a Portaria 10.297 regulamenta as exigências e cronogramas para execução de emendas individuais, cuja transferência é mediada pelo Fundo Nacional de Saúde.
“Emendas individuais serão abertas nesta semana. Municípios que atingiram teto orçamentário podem ter complementos. Dentro do InvestSUS, teremos possibilidades de reunir informações para destinação das emendas. Gestores e técnicos podem passar a incluir informações sobre a execução, a meu ver a grande novidade da reunião da CIT”, explicou Mariana Melo.
Como ressaltado, os órgãos interfederativos recuperaram terreno perdido e voltam a exercer poder de regulação sobre as verbas de saúde.
“Agora precisa de aval da CIT para homologar todas as destinações. A obrigatoriedade é para todas as emendas, mas algumas precisam de deliberações, a partir de planos regionais e necessidades específicas. Não é possível aglutinar emendas para uma mesma proposta. Exige-se plano de trabalho e adequação orçamentária. Os municípios não podem alterar finalidade declarada da emenda”, complementou a economista ligada ao Instituto Walter Leser.
De acordo com Francisco Funcia, as medidas aqui expostas abrem a possibilidade de recuperar a validade da Lei Complementar 141, promulgada em 2012, que regulamenta o orçamento do SUS, define percentuais mínimos de aplicação (15% da receita própria para municípios e União, 12% para estados) e recupera o chamado caráter ascendente do sistema.
“Do jeito que estava, era uma deterioração do subfinanciamento do SUS, porque o recurso está lá, mas seu uso era descontrolado. Era uma forma de agravar o subfinanciamento. Agora, recupera-se um padrão de ‘qualidade do gasto’, para usar jargão de mercado”, sintetizou Funcia.
