Enquanto direito fundamental, segurança pública deveria expressar valores positivos, mas é encarada como restrição, proibição ou supressão
No Jota
E se a segurança pública fosse, de fato, tratada como um direito fundamental? Por mais que esteja presente nos jornais, nas pesquisas de opinião, nas agendas eleitorais e nos jantares de família, disputando com a saúde o topo do ranking dos temas mais importantes para a população brasileira, a segurança pública é pouco reconhecida como direito fundamental.
Ela pode até ser enunciada como direito, mas sem indicações precisas de seu significado, e as primeiras palavras e expressões que muitas pessoas arriscam a dizer sobre o tema vão lembrar polícia, atuação repressiva do Estado,viaturas, armas, maioridade penal, mais penas, mais crimes, entre outras.
Na literatura jurídica, a situação não é muito diferente. Na maioria das vezes, ressalvada a defesa de liberdades individuais em contraponto a eventual atuação abusiva em nome da segurança pública, os termos do debate são definidos pela avaliação do papel do Estado na organização das polícias e no enfrentamento da criminalidade.
A segurança pública é tratada como um “problema” a ser resolvido ou como uma “atividade” que o Estado precisa desempenhar, e em ambos os casos a organização policial está no centro das atenções. Na prática, os contornos da discussão se limitam a definir o alcance da atuação estatal e o grau de restrição de outros direitos fundamentais em favor de uma atividade repressiva.
A trajetória da segurança pública é quase sempre contada com base na história das instituições policiais, levando em conta números, funções e realizações, sempre com o viés repressivo. Na leitura fria dos institutos e dos atos normativos, a polícia emerge como sinônimo de segurança pública, uma metonímia que não presta contas ao passado nem se compromete com o futuro[1].
O olhar é invariavelmente formal e pouco diz sobre o significado de “estar seguro” e sobre o papel que a segurança pública deve desempenhar para superar uma visão que ainda a coloca – acompanhada da noção de ordem pública – como instrumento da perpetuação de desigualdades e discriminações, com efeitos sentidos até hoje.
Na Constituição de 1988, o direito à segurança foi reconhecido no art. 5º, caput, e no art. 6º. A segurança pública, por sua vez, ganhou um capítulo próprio (art. 144) e foi tratada como “direito e responsabilidade de todos”. Embora o texto constitucional não deixe muitas dúvidas quanto ao caráter fundamental do direito à segurança pública, boa parte da doutrina constitucional se limita a reproduzir os dispositivos constitucionais, sem se aprofundar a respeito do significado desse reconhecimento.
Enquanto direito fundamental, a segurança pública deveria expressar valores positivos, mas é encarada como restrição, proibição ou supressão. Em vez de aludir à confiança, estabilidade e manutenção de expectativas, valores caros que guiaram a ideia de segurança que fundou o Estado de Direito, o pontapé da discussão pula duas casas e começa pelas forças de segurança.
Perde-se, assim, a oportunidade de transformar a legítima indignação da população na afirmação positiva de um conjunto de posições jurídicas que sejam capazes de assegurar que possamos viver efetivamente sem medos e desenvolver nossos projetos de vida.
Outras dimensões da segurança, como a segurança jurídica e a sua repercussão sobre princípios como a legalidade e o juiz natural, por exemplo, são objeto de reflexão e análise profundas, que enfatizam a relação intrínseca da segurança com a própria ideia de Estado de Direito. O mesmo não ocorre com a segurança pública, cuja característica promocional não é analisada sob uma perspectiva que a aproxime da construção de valores positivos destinados a uma sociedade justa e solidária, voltada à dignidade humana.
Alguns fatores impedem esse tratamento, como o autoritarismo socialmente implantado entre nós, a posição topográfica no texto constitucional, a carência de definições sobre o direito e a manutenção de boa parte do desenho institucional e da cultura organizacional das polícias da época da ditadura militar.
Ausente a justiça de transição, a organização das forças de segurança e das polícias se manteve centralizada, opaca e hierarquizada. Regras pouco transparentes, a lógica do segredo amplo e irrestrito e a premissa de que os pesquisadores e movimentos sociais não entendem esse trabalho, em uma lógica de “nós contra eles”, dão a tônica ao debate[2].
O aparato de segurança no Brasil sempre teve um destinatário certo, que buscava controlar a população escravizada, no início, e depois a população marginalizada, sobretudo negra, no pós-abolição. As chamadas classes perigosas, racialmente identificadas, receberam das polícias um tratamento preferencial, no pior sentido que se possa dar à expressão. Nas ditaduras do século 20, especialmente a militar (1964-1985), os adversários políticos do regime foram incluídos nos grupos indesejados para formar os inimigos internos da nação.
Esse conjunto de heranças malditas não representa, porém, o fim da linha. A segurança pública pode ser lida de uma forma distinta, desde que nos dediquemos a construir a interpretação desse direito de maneira integrada a todo o sistema constitucional.
Nesse sentido, o fato de o art. 144 do texto constitucional ter deixado uma definição em aberto não inviabiliza a construção, por meio da interpretação, do seu significado constitucional, de modo a aproximá-lo dos diversos direitos e fundamentos de uma ordem constitucional comprometida com a democracia. Mais do que uma construção, tendo em vista a insuficiência das construções atualmente existentes para o direito fundamental à segurança pública, trata-se essencialmente de uma reconstrução, que almeja redefinir os alicerces e colocar a segurança pública nas rédeas da Constituição.
Para conduzir um novo caminho, três passos iniciais são necessários. O primeiro passo é entender o significado da segurança pública no Estado Democrático de Direito, cuja definição pode ser sintetizada como a situação social que decorre da proteção, universal e igualitária, da confiança e da estabilização de expectativas positivas, baseadas na previsibilidade atual e futura quanto à fruição de direitos fundamentais e na prevenção e controle de violências e da criminalidade em seus aspectos objetivos – voltados a fatos, estados e evidências – e subjetivos – que remetem a medos, crenças e outros sentimentos.
O segundo passo é a reformulação do conceito de ordem pública para que ela compreenda a ideia de uma ordem pública constitucional, democrática e antirracista, capaz de orientar parâmetros concretos e fundamentados na atuação do Estado. A ordem pública deve compreender diversos interesses, públicos e particulares, a serem conciliados ou confrontados nos mais diversos espaços. É plenamente aplicável, nesse contexto, o conceito de “convivência cidadã”, utilizado pela Corte Constitucional da Colômbia[3].
Nessa perspectiva, a ordem pública se relaciona fortemente com o dever constitucional de proteção e conservação desses espaços, notadamente no espaço público[4] – mas não apenas nele, tendo em vista a transcendência pública das relações privadas, inclusive em casa[5) –, com vistas a pensá-los como um lugar de interação pacífica entre as pessoas. A constituição de espaços para interação pacífica podem prevenir os conflitos sociais e garantir um adequado usufruto de direitos.
O terceiro passo consiste em reconhecer o caráter multidimensional do direito à segurança pública. Para assegurar a manutenção de expectativas e a liberdade de “viver sem medos”, o direito à segurança pública deve comportar dimensões que sinalizem para o presente e para o futuro, com estabilidade e confiança, tanto para sobreviver quanto para desenvolver projetos de vida. Afinal, a segurança é como um dia de tempo bom e firme, que assegura o seu usufruto naquele momento e a expectativa de permanência naquelas condições.
Nesse contexto, o direito à segurança pública pressupõe a abstenção estatal quanto à atuação arbitrária (direito de defesa) e exige que o Estado proteja o titular contra a intervenção de terceiros (direito a proteção), além de exigir prestações e a adoção de procedimentos para a segurança pública, por meio de regulamentos e leis (direito a procedimentos) e uma organização que seja adequada para a sua finalidade (direito a organização).
Ele pode ser um direito individual, a ser subjetivamente acionado, mas também um direito coletivo, a ser implementado mediante políticas públicas. Enquanto direito fundamental, a segurança corresponde a deveres de abstenção estatal e a deveres de proteção, além de atender a mandados de otimização, que implicam sua análise à luz do princípio da proporcionalidade, sob as vertentes da proibição do excesso e da proibição da proteção deficiente. É um direito social e uma atividade estatal.
Como consequência, emerge o dever do Estado de implementar políticas públicas para a concretizar esse direito, as quais englobam fases como agendamento, formulação e decisão, implementação e avaliação. As políticas públicas de segurança pública devem ser tratada da mesma forma que outras políticas e abrangem diversas atividades, como prevenção social, prevenção situacional, policiamento, justiça criminal e reinserção social. Acima de tudo, elas devem ser controladas para que a sociedade verifique o seu direito foi realmente concretizado.
Para aferir a efetividade do direito fundamental e das políticas públicas, é imprescindível que elas sejam baseadas em evidências, de forma a identificar o que funciona e o que não funciona em matéria de segurança pública. Experiências adotadas no Brasil e no mundo mostram que é possível conseguir resultados positivos com foco, proatividade, integração e legitimidade social.
Os entes federativos precisam realizar plena cooperação federativa na elaboração e realização de políticas públicas, devendo a União assumir o papel de liderança que a Lei 13.675/2018 lhe atribuiu. Nesse sentido, eventual reforma constitucional apenas para tornar expresso esse papel pode ser útil, mas não é necessária.
A transparência e a participação social precisam ser internalizadas nas políticas de segurança pública, de modo a permitir accountability e favorecer o acompanhamento e o controle da aplicação de recursos e das soluções adotadas. Para tal finalidade, a ressalva que a Constituição fez ao princípio da publicidade em favor da “segurança da sociedade e do Estado” (art. 5º, XXXIII) deve ser interpretada de forma restritiva e limitada ao tempo em que o sigilo for necessário;
Por fim, é necessário desfazer a lógica de que encarceramento em massa e a guerra às drogas fazem bem à segurança pública. Ao contrário, prender mais e por crimes menos graves não tem ajudado em nada na efetivação do direito fundamental à segurança pública.
Diante do estado de coisas inconstitucional da segurança pública e da necessidade de racionalização no enfrentamento do tráfico de drogas, espera-se que o direito à segurança pública não funcione como um parâmetro legitimador, de forma genérica e abstrata, do encarceramento. A realização de planos, acompanhados pelo STF, e a elaboração de protocolos que limitem a atuação policial na criminalização de usuários, podem representar novos horizontes na matéria.
Nos últimos tempos, a segurança pública tem sido uma plataforma ainda mais eficaz para atiçar medos, estigmatizações e repressão em favor de discursos extremistas, e a utilização da violência como método de intimidação se tornou mais recorrente. Mesmo aqueles que intimamente idealizam uma outra segurança pública têm dificuldades em externalizar novos caminhos que sejam críticos e originais. Diante disso, pensar em um debate democrático sobre o direito à segurança pública pode soar distante ou inatingível.
A própria expressão “queremos segurança pública” não aparece no léxico dos movimentos sociais, a despeito da grande preocupação de todas as pessoas com o tema. As dificuldades em afirmar concretamente um direito fundamental que não se confunda com a polícia entregaram a segurança pública para um discurso conservador e reacionário que glorifica golpes militares e despreza a vida.
As possíveis respostas, no entanto, estão aí para ser conectadas e vocalizadas. É necessário trazer a segurança pública para as rédeas da Constituição e para uma perspectiva democrática. Políticas, tentativas e planos já têm sido gestados em diversos cantos, mas precisam convergir para uma finalidade específica, a ser traduzida no direito fundamental à segurança pública.
A reconstrução do direito fundamental à segurança pública representa, em última instância, a concretização do princípio da igualdade e o reencontro do ideal constitucional com todos aqueles que lutaram por sua realização. Mobilizar esse direito para que ele possa convencer e sensibilizar todos aqueles que acreditam na Constituição significa mostrar que é possível não apenas rejeitar a necropolítica, mas também dizer que poderemos ter segurança pública sem precisar apelar para a barbárie.
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Este artigo não representa necessariamente a opinião do Coletivo Transforma MP.
[1] No caso da polícia, está presente aquilo que Holston e Caldeira chamam de “democratização disjuntiva”, em que a democracia não se efetiva por força da mistura de elementos progressivos e regressivos, desequilibrados e corrosivos que impedem a igual distribuição da cidadania. HOLSTON, James. Cidadania Insurgente: disjunções da democracia e da modernidade no Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, 2013, p. 414.
[2] Cf. FRIEDMAN, Barry. Unwarranted: policing without permission. New York: Farrar, Straus and Giroux, 2017, p. 45.
[3] COLÔMBIA. Corte Constitucional. Sentencia C-281 de 2017, M.P. Aquiles Arrieta Gómez; COLÔMBIA. Corte Constitucional.. Sentencia C-134 de 2021, M.P. Diana Fajardo Rivera, julgada em 13/05/2021.
[4] COLÔMBIA. Corte Constitucional. Sentencias T-772 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-211 de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo; y C-062 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[5] FONTOURA, Natália de Oliveira; RIVERO, Patrícia Silveira; RODRIGUES, Rute Imanishi. Segurança pública na Constituição federal de 1988: continuidades e perspectivas. Políticas Sociais: acompanhamento e análise, Brasília, v. 3, n. 17, p. 135-196, 2009. Disponível em: . Acesso em: 12 jun. 2018.
Julio José Araujo Junior – Procurador da República, doutor em Direito Público pela UERJ, especialista em Política e Sociedade pelo IESP/UERJ
