Entre decisões judiciais, pressões econômicas e manobras institucionais, os direitos territoriais indígenas no Brasil passam de garantias constitucionais à lógica da negociação, aprofundando conflitos, insegurança jurídica e ameaças aos povos originários
Roberto Liebgott e Ivan Cesar Cima, do Cimi Regional Sul
Decisões recentes, disputas jurídicas e pressões econômicas aprofundam a insegurança sobre os direitos territoriais dos povos indígenas no Brasil. Desde que foi forjada a tese do marco temporal em relação aos direitos constitucionais dos povos indígenas no Brasil, a insegurança jurídica, cultural, étnica e social instalou-se nos tribunais e nos territórios desses povos.
A tese busca determinar que os povos indígenas somente teriam direito à demarcação das terras se nelas estivessem habitando em 5 de outubro de 1988, data da promulgação da Constituição Federal, ou se, naquela ocasião, estivessem disputando-as física ou judicialmente.
O posicionamento do STF e seus limites
Levou anos até que o Supremo Tribunal Federal (STF), ao julgar o Recurso Extraordinário 1.017.365, envolvendo o povo Xokleng de Santa Catarina, declarasse a tese do marco temporal inconstitucional. Prevaleceu na corte suprema o princípio do indigenato, fundamentado no direito originário dos povos que aqui viviam muito antes da chegada dos colonizadores.
Naquele julgamento, o STF reconheceu que os direitos territoriais indígenas são originários e independem da comprovação de ocupação em 5 de outubro de 1988.
Mas a decisão não encerrou a disputa. O Congresso Nacional promulgou a Lei nº 14.701/2023 e reintroduziu a tese do marco temporal no ordenamento jurídico. Seguiram-se mais dois anos até que o STF, novamente, afirmasse a incompatibilidade da tese com a Constituição. Ainda assim, a insegurança permanece, pois não houve a declaração definitiva de inconstitucionalidade de toda a lei.
A mesa de conciliação e a negociação de direitos
Para discutir as ações diretas de constitucionalidade e inconstitucionalidade da Lei nº 14.701/2023, o ministro Gilmar Mendes instituiu uma mesa de conciliação, o que abriu espaço para a negociação do constitucionalmente inegociável: os direitos originários dos povos indígenas.
O resultado da chamada conciliação foi a manutenção de um texto que sufoca os direitos indígenas à terra. O STF, ao apreciar o conteúdo final do relatório apresentado pelo ministro Gilmar Mendes, fez pequenas ressalvas em aspectos administrativos por meio dos votos dos ministros Flávio Dino, Cristiano Zanin, Cármen Lúcia e Edson Fachin. No restante, prevaleceu substancialmente a proposta elaborada pelo ministro Gilmar Mendes.
Pontos críticos no texto final da conciliação
O texto manteve diversos pontos extremamente graves: a consolidação da indenização pela terra nua para títulos incidentes sobre áreas indígenas anteriores a 1988; o direito de retenção, permitindo a continuidade do usufruto do território por não indígenas nas áreas enquanto não houver pagamento total da indenização; a análise das indenizações apenas após a publicação do decreto de homologação, possibilitando que territórios já homologados permaneçam sob posse de particulares; o estabelecimento do prazo de um ano, após o qual novas reivindicações territoriais passariam a ser tratadas exclusivamente pela via da desapropriação; além da criminalização administrativa e repressiva das retomadas indígenas.
Mais do que preservar os problemas já presentes na Lei nº 14.701/2023, o texto amplia mecanismos de relativização dos direitos originários e cria novos entraves administrativos, jurídicos e políticos aos processos demarcatórios.
Judicialização e complexidade institucional
As partes já ingressaram com embargos de declaração. Contudo, como o julgamento ocorreu de forma célere e virtual, mediante votos individuais marcados por fundamentos e nuances distintas, eventual reversão desses entendimentos dependerá de intensa disputa jurídica e política nos próximos anos.
Além disso, o julgamento da Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) 87 acabou atravessando, tanto do ponto de vista procedimental quanto jurídico, a conclusão do julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 1.017.365, produzindo um quadro de elevada complexidade interpretativa e institucional.
As novas orientações decorrentes do voto do ministro Gilmar Mendes passaram a gerar múltiplas interpretações dentro dos próprios órgãos do poder público, especialmente no âmbito do Executivo Federal, sem que exista ainda uma diretriz administrativa unificada.
Isso coloca a Fundação Nacional dos Povos Indígenas (Funai) e o Ministério da Justiça em um cenário permanente de insegurança administrativa e operacional.
Impactos diretos sobre os povos indígenas
A consequência das ações descritas até então recai, evidentemente, sobre os povos indígena que passam a enfrentar um quadro ainda mais profundo de insegurança jurídica em relação aos seus direitos territoriais. A gravidade do contexto ocorre justamente no momento em que crescem as pressões econômicas, minerárias e fundiárias sobre os territórios tradicionais. O mecanismo apresentado como alternativa institucional de pacificação acabou fortalecendo setores ligados ao latifúndio, à mineração e ao agronegócio.
Embora o marco temporal tenha sido declarado inconstitucional, sua lógica passou a alimentar novas manobras jurídicas destinadas a restringir o direito originário. Destaca-se a compra de terras em substituição à demarcação, a permuta de áreas e mecanismos de negociação que admitem o usufruto das terras indígenas por terceiros, em afronta ao princípio constitucional de que essas áreas são inalienáveis e destinadas ao usufruto exclusivo dos povos indígenas.
Convenção 169 da OIT e violações sistemáticas
Entretanto, a violação dos direitos indígenas não se limita restrição dos direitos garantidos na Constituição Federal. O Brasil é signatário da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), incorporada ao ordenamento jurídico brasileiro, que reconhece os povos indígenas e tribais como sujeitos coletivos de direitos, portadores de identidade própria, organização social específica, culturas distintas e vínculo espiritual e material com seus territórios.
A Convenção 169 estabelece o direito à consulta livre, prévia e informada sempre que medidas administrativas ou legislativas possam afetar os povos indígenas. Mais do que um procedimento formal, trata-se do reconhecimento da autonomia, da autodeterminação e do protagonismo desses povos sobre seus modos de vida e seus territórios.
O que se observa no Brasil é a violação sistemática desse instrumento internacional da qual o país é signatário.
No entanto, o que se observa no Brasil é a violação sistemática desse instrumento internacional da qual o país é signatário. Grandes empreendimentos, projetos minerários, obras de infraestrutura, alterações legislativas e iniciativas de exploração econômica seguem avançando sem consulta adequada e, muitas vezes, contra a vontade expressa das comunidades afetadas.
Modelo econômico e disputa territorial
A disputa em torno dos direitos indígenas, portanto, não se limita a uma controvérsia constitucional. Ela está diretamente vinculada ao modelo econômico e territorial que o país pretende aprofundar. Ao negar os povos indígenas como sujeitos plenos de direitos e transformá-los em obstáculos ao chamado “desenvolvimento”, o Estado brasileiro reedita práticas coloniais historicamente voltadas à assimilação, à tutela e à expropriação territorial.
Nesse ambiente, o indigenismo oficial permanece tensionado entre fazer valer a Constituição ou encontrar mecanismos administrativos e políticos capazes de relativizar sua aplicação. As consequências dessa política ultrapassam a questão fundiária. Quando os territórios indígenas são ameaçados, reduzidos ou invadidos, fragilizam-se todas as demais políticas públicas destinadas a esses povos.
A política de saúde indígena, por exemplo, torna-se incapaz de responder adequadamente às necessidades das comunidades quando estas vivem sob confinamento territorial, contaminação ambiental, violência permanente e insegurança alimentar. O aumento de doenças, suicídios, sofrimento psíquico, desnutrição e mortalidade infantil guarda relação direta com processos de desterritorialização e ruptura comunitária.
Da mesma forma, as políticas de educação escolar indígena, segurança alimentar, proteção ambiental, geração de renda e valorização cultural tornam-se insuficientes quando o território – elemento central da existência indígena – deixa de ser protegido.
Para os povos indígenas, a terra não é mercadoria nem ativo econômico. É espaço de vida, memória, espiritualidade, reprodução cultural e sobrevivência coletiva. Fragilizar o território significa comprometer toda a estrutura social e cosmológica desses povos.
Pressões globais e neoextrativismo “verde”
Num país onde há mais bois no pasto do que gente, onde se valoriza mais a devastação do que a preservação da vida, e onde os minérios e as chamadas “terras raras”, cobiçadas pelos diversos agentes do capitalismo global, sobrepõem-se à dignidade humana, não se pode esperar justiça plena. O que vemos são medidas paliativas ou compensatórias.
A crescente disputa internacional por minerais estratégicos e terras raras, impulsionada pela transição energética global e pelas novas tecnologias, reposicionou os territórios indígenas no centro de uma nova corrida econômica e geopolítica. Sob o discurso da chamada “economia verde”, minerais críticos tornaram-se estratégicos para a produção de baterias, carros elétricos, equipamentos eletrônicos e tecnologias de baixo carbono.
Nesse contexto, o Estado brasileiro busca se consolidar como fornecedor central desses insumos à economia global, ampliando as pressões pela flexibilização das normas ambientais e minerárias.
Contradições do modelo mineral
É justamente nesse ponto que emerge uma das principais contradições do chamado neoextrativismo “verde”. Embora apresentado como alternativa sustentável diante da crise climática, o modelo mantém a lógica histórica de apropriação intensiva da natureza, concentração econômica e violação de direitos territoriais.
Grande parte das jazidas de minerais estratégicos localiza-se em áreas protegidas ou próximas de terras indígenas, o que intensifica os conflitos. Além disso, permanece o risco histórico de o Brasil aprofundar sua condição de exportador de matéria-prima com baixo valor agregado, reproduzindo a lógica colonial.
Nesse contexto de uma política indigenista “ao inverso”, cabe destacar que, entre 1988 e 2018, a disputa pela efetivação dos direitos indígenas pautava-se por uma perspectiva garantista – ou seja, voltada à afirmação e à proteção dos direitos consagrados pela Constituição Federal de 1988. Mesmo com a ascensão da tese do marco temporal, a centralidade do debate jurídico permanecia na garantia de direitos, ainda que sob limites, ataques recorrentes e pressões permanentes do Congresso Nacional.
Entre 2019 e 2022, atravessou-se o período do governo Bolsonaro, caracterizado por ofensivas sistemáticas contra os povos indígenas, seus territórios e os marcos constitucionais de proteção. Contudo, a partir de setembro de 2023, instala-se uma mudança de paradigma ainda mais profunda: já não se trata, prioritariamente, da disputa em torno da garantia de direitos. A perspectiva que passa a orientar o Estado brasileiro – envolvendo os Três Poderes – é a da negociação.
O Estado brasileiro passou dogarantismo à negociação quando se trata dos direitos indígenas.
O Estado brasileiro passou dogarantismo à negociação quando se trata dos direitos indígenas. A lógica disseminada é a de que tudo deve ser discutido, reformulado e negociado; de que os indígenas precisam ceder; e de que os direitos originários podem ser relativizados em nome de pactos políticos, econômicos ou institucionais. Tal formulação passou a circular com frequência em instâncias elevadas e espaços estratégicos do Estado.
O problema central é que a negociação deixa de ser um instrumento tático e excepcional para resolver conflitos específicos e passa a ser apresentada como um novo paradigma permanente de atuação estatal. Em vez do reconhecimento dos direitos originários como cláusulas constitucionais imperativas, institui-se a ideia de que tais direitos são passíveis de barganha, compensação e flexibilização.
Esse deslocamento coincide com a maior presença indígena na institucionalidade governamental e com os constrangimentos que atravessam a relação entre o movimento indígena e o governo. Tal contexto torna as resistências mais complexas, dificulta enfrentamentos públicos e cria um ambiente político no qual a pressão pela conciliação tende a se impor, mesmo diante de violações evidentes. Assim, consolida-se uma dinâmica de desconstrução progressiva da Constituição Federal de 1988. O agravante é que esse processo já encontra cada vez menos oposição explícita dentro das próprias estruturas do Estado.
Conclusão: uma política em sentido inverso
A política indigenista brasileira, ao invés de assegurar direitos constitucionais e reparar injustiças históricas, parece caminhar em sentido inverso: administra conflitos sem resolvê-los, relativiza direitos originários e transforma garantias constitucionais em objeto de negociação política e econômica.
O que se percebe, de fato, no Brasil, é que a questão indígena é tolerada enquanto dela se extraem elementos culturais. Mas, quando os povos exigem aquilo que constitui a essência de sua existência – a terra -, passam a ser marginalizados, excluídos, perseguidos e violentados. Ainda assim, apesar de séculos de violência, os povos indígenas permanecem resistindo. As resistências indígenas não são apenas reação; são afirmação permanente de existência, identidade e pertencimento.
Os povos indígenas deixaram há muito tempo o lugar de tutela que o Estado tentou lhes impor.
Os povos indígenas deixaram há muito tempo o lugar de tutela que o Estado tentou lhes impor. Hoje, afirmam-se como sujeitos políticos, jurídicos e históricos, protagonizando suas próprias lutas e denunciando, nacional e internacionalmente, as violações de direitos.
Esse protagonismo incomoda setores econômicos e políticos interessados na apropriação dos territórios indígenas. Mas, apesar dessa lógica, os povos indígenas seguem demonstrando que seus direitos não nasceram do Estado. São originários, anteriores à própria formação do Brasil, sustentados pelas memórias ancestrais, pelas resistências coletivas e pela permanência viva, altiva e forte dos povos em seus territórios, culturas e lutas.
Referências
BRASIL. Constituição 1988 . Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República.
BRASIL. Lei nº 14.701, de 20 de outubro de 2023 . Dispõe sobre o reconhecimento, a demarcação, o uso e a gestão de terras indígenas. Brasília, DF: Diário Oficial da União.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal . Recurso Extraordinário nº 1.017.365/SC (Tema 1.031). Relator: Min. Edson Fachin. Julgado em 21 de setembro de 2023.
ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO. Convenção nº 169 sobre Povos Indígenas e Tribais. Genebra: OIT, 1989. (Ratificada pelo Brasil e promulgada pelo Decreto nº 10.088/2019).
