Impossível negar o neoliberalismo no seio dos governos petistas, mesmo que oscilante. Em Lula 3, repete-se o “ajuste fiscal”; desta vez, com mais concessões ao capital. Um quarto mandato insistirá nesta fábula que faz o país regredir há quatro décadas?
Por Pedro Paulo Zahluth Bastos, em Outras Palavras
Antes de discutir o desafio ao neoliberalismo colocado por Dilma Rousseff, é preciso mostrar por que as políticas macroeconômicas neoliberais não são mera preferência ideológica, mas uma necessidade estrutural de reprodução do modelo. É claro que é possível ser mais realista do que o rei, mas para abandonar o reino não basta ser um pouco menos realista e mover pontual e temporariamente as políticas macroeconômicas, como procurou fazer o governo Roussef antes de reverter catastroficamente para o neoliberalismo em 2015.
Vimos que o modelo capitalista desenvolvimentista exigia planos coordenados de investimentos públicos e privados, um horizonte de demanda efetiva e proteção comercial para estimular tais investimentos, um suporte de financiamento para assegurá-los, alguma seletividade no uso das reservas cambiais para garantir a importação de bens de capital e insumos essenciais, e alguma forma de regulação do financiamento internacional e de participação do capital estrangeiro, que dominava tecnologias essenciais à reprodução ampliada do capital.
Em escala global, o objetivo político do movimento neoliberal foi reverter as conquistas que o reformismo social-democrata nos países centrais e o nacionalismo econômico nos países periféricos obtiveram depois da Segunda Guerra Mundial – por quaisquer meios. Sua luta ideológica é definir agenda e não-agenda pública, pautando os governos pelo controle do debate público, visando criar um “novo normal” que entende a crise econômica como resultado de excesso de democracia e de intervenção estatal populista e irresponsável que gera inflação e desemprego. Para superar crises, reformas neoliberais atacam o universalismo social-democrata e pregam mais controle capitalista sobre recursos, logo alocação mercantil e não pública de recursos, corte de gasto público, focalização de direitos sociais (em pobres e minorias), precarização trabalhista, privatização e mercantilização de bens públicos e comuns, liberdade de investidores estrangeiros contra estados desenvolvimentistas.
Enquanto os Estados eram pressionados para assegurar pleno emprego antes do ataque neoliberal, os bancos centrais passaram a evitá-lo sob pretexto de controle da inflação, assegurando grande poder de barganha dos capitalistas no mercado de trabalho. Significativamente, documento do Ministério da Fazenda do Brasil em 2025 justifica o limite de expansão do gasto público em 2,5% para evitar pressões salariais inflacionárias, executando-se deliberadamente política fiscal contracionista entre meados de 2024 e fins de 2025 para apoiar o esforço desinflacionista liderado pelo Banco Central.
Com o chamado “Consenso de Washington”, reformas neoliberais tornaram-se condição de acesso a financiamento pelas instituições multilaterais (FMI e Banco Mundial) e critério de avaliação da dívida soberana por agências de classificação de risco e mercados financeiros integrados pela abertura financeira: quanto melhor a classificação, mais barato o financiamento concedida às empresas locais. A criação da Organização Mundial do Comércio (OMC) em 1995 levou as disciplinas neoliberais para o terreno das políticas setoriais e da proteção do monopólio da propriedade intelectual pelas corporações globais. A alegação é que a abertura comercial e a retração de políticas desenvolvimentistas e investimentos estatais asseguraria a especialização “espontânea” dos países na divisão internacional do trabalho, na prática “chutando a escada” dos planos de industrialização na periferia.
O modelo neoliberal aprofunda a dependência e muda sua forma na época da globalização financeira e produtiva, transferindo decisões de investimento e especialização nacional de Estados desenvolvimentistas para mercados financeiros, corporações globais e seus associados locais. No Brasil e outros “mercados emergentes”, a promessa feita aos capitalistas forçados à especialização “correta” é clara: as políticas neoliberais oferecem à imensa maioria das empresas que sobreviveram ao choque da abertura comercial e financeira com apreciação cambial da década de 1990 o acesso barato, no mercado internacional, a insumos intermediários, bens de capital e financiamento. A abertura comercial assegura importações baratas; a abertura financeira promete, às economias administradas por governos “críveis”, financiamento externo barato e abundante que, ao entrar, aprecia o câmbio, barateando ainda mais as importações (pelo menos até um novo ataque especulativo). Uma estrutura produtiva reconfigurada por um choque neoliberal torna-se estruturalmente dependente da importação de bens de produção e da rolagem de dívida externa privada, de modo que a principal ameaça à reprodução do modelo capitalista a ser controlada pela política macroeconômica não é o gasto social, mas a fuga de capitais, a perda de “credibilidade” externa e a depreciação cambial — que encarece o passivo externo privado e se transmite aos preços num surto inflacionário (o pass-through) que nenhuma substituição de importações pode reverter a médio prazo.
Daí a cadeia das políticas econômicas hegemônicas sob o neoliberalismo: câmbio apreciado para baratear importações de bens, serviços e capitais; juros elevados para atrair capitais e gerar apreciação cambial (ou, em momentos de crise, conter a depreciação), ao mesmo tempo em que aumenta a rentabilidade dos credores da dívida pública; e superávits fiscais primários para impedir que o custo desses juros imprima à dívida pública uma trajetória explosiva. Note-se a hierarquia: a dívida cresce não porque o governo gaste demais, mas porque a carga de juros a empurra para cima; a política fiscal existe, em boa medida, para enxugar gelo da política monetária. São políticas que a forma de Estado neoliberal assegura ao preservar a autonomia relativa do Ministério da Fazenda e do Banco Central para executá-las a despeito das pressões da base social dos governos. É por isso que as chamo de hegemônicas: não podem deixar de ser realizadas, em graus variáveis, por qualquer governo que administre o modelo — inclusive os liderados pelo PT (Bastos, 2025b).
Essa dependência tem uma consequência decisiva e mal compreendida. O neoliberalismo não reverteu o Brasil a uma economia primário-exportadora de tipo neocolonial: ao contrário, aprofundou a tendência das filiais estrangeiras que dominam a indústria de transformação a privilegiar o mercado interno, montando localmente bens finais a partir de insumos e componentes importados. E a indústria continuou gerando mais valor agregado para o mercado interno do que a agropecuária exportadora. É por isso que o socialdesenvolvimentismo, ao apostar na expansão do mercado interno pela inclusão de populações antes excluídas desde o primeiro governo Lula, e recuperar o investimento público no segundo, pôde combinar-se dinamicamente com o neoliberalismo em vez de romper com ele: as duas faces convergiam sobre o mesmo mercado interno de massas, ainda que por lógicas opostas. O que a política desenvolvimentista tradicional assegurava — a coordenação, período após período, entre investimentos públicos e privados para aprofundar a estrutura industrial rumo aos bens de produção — é precisamente o que o neoliberalismo desfez, legando ao socialdesenvolvimentismo um mercado interno menos dinâmico, e mais raso, montado sobre importações.
Na década de 2000, o socialdesenvolvimentismo foi combinado e contido pelo neoliberalismo de modo temporariamente virtuoso. A grande liquidez internacional, o boom de commodities e a apreciação cambial permitiram, ao mesmo tempo, superávits fiscais extraordinários, a ampliação do gasto social e do investimento público; o câmbio apreciado barateava a cesta de consumo popular — inclusive a enorme cesta de novos bens transformados pela microeletrônica e importados da Ásia —, e o aumento real do salário mínimo, ao expandir o mercado interno, realimentava a arrecadação tributária a ponto de gerar superávits primários recordes sem estrangular o gasto público crescente. Foi esse círculo virtuoso entre as políticas hegemônicas neoliberais e as políticas socialdesenvolvimentistas, em uma unidade contraditória que parecia harmônica, embora sempre conflituosa, que sustentou a popularidade de Lula (Bastos, 2012).
A crise de 2008 desfez a aparência de harmonia. Ao pôr em fuga o capital especulativo do mercado imobiliário estadunidense e ao acelerar o investimento público na China, ela prolongou o boom de commodities e fez da América Latina, fora da Ásia, a única região em crescimento, atraindo para cá a reação exportadora das indústrias de todo o mundo e agravando a desindustrialização de uma estrutura produtiva já corroída por décadas de enfraquecimento do planejamento estatal, abertura comercial e apreciação cambial. É nesse contexto — a “guerra cambial” de que falava Guido Mantega — que o governo Dilma Rousseff ativou a autonomia relativa do Estado para mudar a direção de parte das políticas macroeconômicas sob inspiração novodesenvolvimentista (a corrente desenvolvimentista liderada por Luiz Carlos Bresser-Pereira): “poupar” mais para reduzir juros e induzir depreciação cambial rápida.
Como mostrei ao analisar o projeto econômico e político do governo Dilma Rousseff (Bastos, 2017; 2024), seu governo buscou, no final de 2011, modificar a política macroeconômica para apoiar um projeto de reindustrialização e expansão da infraestrutura combatendo o rentismo na dívida pública e a tendência de apreciação cambial. No entanto, seu sucesso foi limitado de partida porque, de início, o governo aprofundou o programa de corte de gastos públicos e limitação do crédito iniciado no final do segundo governo de Lula, com impactos imediatos sobre a desaceleração rápida e estagnação do PIB por um ano, embora não tão sérios quanto a austeridade comandada por Joaquim Levy em 2015. Mais importante do que isso é que seu sucesso foi limitado estruturalmente pelo contexto internacional, pela estrutura produtiva transformada pelo neoliberalismo, e pela ausência de um plano coordenado de investimentos públicos e privados que a recomposição gradual das capacitações estatais desmontadas pelo neoliberalismo ainda não provera.
Depois da contração fiscal sugerida pelos novodesenvolvimentistas como condição para redução da taxa de juros e para a depreciação cambial desejada, as políticas monetária e cambial realmente se modificaram, e a política fiscal voltou ao território expansivo. Como procurei mostrar em artigo acadêmico (Bastos, 2017) — e em autocrítica do que defendera na época (Bastos, 2012 vs Moreira & Bastos, 2023a, e Bastos, 2024) – , a aposta industrializante via mudança de preços relativos operava quase no vácuo, sem a base industrial de bens de capital comandada pelo capital nacional que aumentaria sua eficácia, destruída que fora pelo próprio neoliberalismo. Recompor a profundidade e diversificação da estrutura industrial demandaria uma sucessão de planos coordenados de investimentos por longo tempo, com elevação de custos a curto prazo como condição para aquisição de economias de escala e dinâmicas a longo prazo – como o Estado desenvolvimentista original praticara. Sem isso, a reindustrialização não pode avançar ao contar apenas com a modificação de preços relativos sugerida pela ideologia novodesenvolvimentista, que produzia uma rápida elevação de custos sem poder induzir, per se, o impacto estrutural pretendido. A queda de lucratividade das empresas que dependiam de bens de produção importados rapidamente as levou a lamentar a depreciação cambial que alguns de seus líderes demandaram (Diegues, 2021).1
O que o combate do rentismo liderado por Dilma Rousseff queria induzir é a conversão de capitais aplicados na dívida pública para investimentos industriais e em infraestrutura com grande suporte financeiro público. O ministro da Casa Civil no início do mandato de Dilma Rousseff foi Antonio Palocci, desde a década de 1990 considerado neoliberal por grupos petistas exatamente por causa das concessões realizadas pela prefeitura de Ribeirão Preto (a venda de 49% da Ceterp, em 1996, e concessões de saneamento). Sendo forçado a abandonar o governo Rousseff em junho de 2011, viu de fora a implementação de seu maior projeto, o programa federal de concessões de serviços públicos e de infraestrutura à iniciativa privada — o Programa de Investimento em Logística — anunciado em agosto de 2012. Logo, enquanto aprofundava temporariamente políticas macroeconômicas propostas pelo Consenso de Washington, para revertê-las em seguida, o governo Rousseff procurava criar as condições para a realização do Consenso de Wall Street (Gabor, 2021; Schindler et al., 2023), reduzindo riscos privados para induzir a participação do capital estrangeiro (em consórcio com parceiros locais ou não) nos leilões das concessões realizadas, com participação ou não de investimentos públicos. Não se trata de homogeneidade neoliberal: ao mesmo tempo, o governo apoiava investimentos da Petrobrás e a expansão do crédito pelos bancos públicos contra os respectivos concorrentes privados.
Tudo isso foi feito sem mudança institucional no regime de livre mobilidade internacional de capitais com câmbio flutuante, na política monetária baseada no regime de metas de inflação e superávit primário estimado de modo que a economia de recursos fiscais compensasse, pelo menos em parte, os custos sobre a dívida pública associados à elevação de taxas de juros. Dada a regra de ouro da Constituição (art. 167, III) — que impede o financiamento de gastos correntes com endividamento, salvo autorização extraordinária do Congresso por maioria absoluta, sob pena de crime de responsabilidade do presidente (Lei 10.028/2000) –, o “tripé” institucionaliza a austeridade macroeconômica, no sentido de só permitir o atendimento de novas demandas de gasto público em conjunturas excepcionais de crescimento da arrecadação tributária e baixa inflação. Diante de redução de taxa de crescimento ou de choques inflacionários, o regime institucionalizado requer uma reação automática da política econômica: elevação das taxas de juros e redução da taxa de crescimento do gasto público e, quando necessário, cortes absolutos.
Logo, quando a conjuntura econômica piorou em 2013 e incitou a reação automática no sentido da austeridade que, se implementada, reverteria as alterações na política econômica batizadas de “nova matriz econômica” em nome da preservação do velho modelo macroeconômico, de novo o governo Rousseff evitou confrontar as regras institucionais diante de forte resistência política à possibilidade. A retórica dura da presidente talvez levasse muitos a imaginar a possibilidade de uma ruptura mais importante, considerando a forte reação neoliberal na mídia tradicional desde fins de 2012, como se o próprio neoliberalismo estivesse em questão.
Se esteve em questão, o desafio hegemônico foi revertido antes mesmo do golpe do impeachment. Quando a conjuntura econômica e política mudou com os protestos de Junho e o início da Operação Lava Jato, a opção do governo foi apenas a de postergar o “ajuste” até as eleições de 2014, atrasando a transferência de recursos fiscais para cobrir subsídios implícitos em empréstimos de bancos públicos (o objeto da acusação no impeachment) e contendo a pressão inflacionária através do controle de preços administrados. Nenhum esforço foi feito para modificar as regras fiscais no sentido de autorizar déficits primários e reformar a Regra de Ouro, ou reformar o regime de metas de inflação, nem sequer para excluir choques de preços de commodities do índice de inflação relevante para a política monetária, como em vários outros países. Em condições de abertura comercial e produtiva estrutural, a depreciação cambial contribuiu para a pressão inflacionária, mas era incapaz de resistir à forte pressão concorrencial na indústria de transformação empreendida pelos países capitalistas desenvolvidos e pela China diante da desaceleração provocada pela crise financeira de 2008-9 (Bastos & Hiratuka, 2020). Ao contrário de liberar um modelo de acumulação liderado pelo investimento produtivo, os limites estruturais do neoliberalismo se impuseram sobre a política econômica do governo Rousseff para determinar a estagnação do produto industrial entre 2011 e 2014, muito antes do desastre provocado pelo “ajuste” de 2015-6.
Depois da reeleição de 2014, a presidenta capitulou às propaladas pressões de Lula para substituir Guido Mantega e nomear o banqueiro Luiz Carlos Trabuco, do Bradesco, aceitando Joaquim Levy no final – antes, em 2013, Lula sugerira Henrique Meirelles para comandar a Fazenda, claramente um neoliberal (Traumann, 2022). Se mesmo a principal representante do socialdesenvolvimentismo – Dilma Rousseff – pilotou uma unidade contraditória permeada pelo neoliberalismo até em instituições e práticas do seu “contrário”, como podemos negar os aspectos e dimensões neoliberais no terceiro governo Lula?
Não deveria surpreender que Lula tenha alegado em Barcelona, em entrevista ao canal Calma Urgente em abril de 2026, que prefira o Estado regulador ao Estado produtor. É exatamente essa a justificativa que Haddad sempre deu à necessidade de coordenação entre a política fiscal da Fazenda e a política monetária de Campos Neto e Galípolo: criar o horizonte de “credibilidade” sobre a trajetória “austera” das contas públicas e o ambiente institucional para que os investimentos privados liderem o crescimento brasileiro em época de novo arcabouço fiscal (Bastos, 2023a,b). É por isso que André Singer e Fernando Rugitsky (2023), citando minha crítica ao neoliberalismo do arcabouço fiscal, alegaram que o reformismo fraco característico do Lulismo é ainda mais fraco do que o original.
O que importa reter é o padrão de arbitragem. Assim como Lula arbitrou o conflito original entre Pallocci e Dilma Rousseff elevando-a à condição de “mãe do PAC” e sua sucessora presidencial, o sentido da arbitragem mudou em 2013 e 2014. As insatisfações empresariais e bancárias com a Nova Matriz Econômica — a queda dos juros conduzida por Tombini, a batalha dos spreads travada pelos bancos públicos, o efeito da depreciação cambial sobre a inflação e os custos empresariais — encontraram um árbitro em Lula, que exigiu a demissão de Guido Mantega e o retorno das políticas hegemônicas. Assim como o neoliberalismo fora restrito pelas pressões socialdesenvolvimentistas em 2005, agora a contenção do socialdesenvolvimentismo pelo neoliberalismo não foi obra apenas de um polo externo, mas foi mediada pelo principal árbitro interno à própria coalizão.
No terceiro mandato de Lula, a arbitragem opera em sentido mais restritivo: agora é o próprio socialdesenvolvimentismo que a política de Fernando Haddad contém desde o início. A meta de inflação austera e o novo arcabouço fiscal — saudado pelo ministro Haddad como um “novo teto de gastos” — comprimem estruturalmente o espaço do gasto e travam o círculo virtuoso entre socialdesenvolvimentismo e superávits fiscais primários que a primeira década lulista ativara, a ponto de forçar a escolha entre romper os pisos de saúde e educação ou asfixiar o restante do orçamento. E o arcabouço não resultou, como o ajuste de 2003, de um constrangimento absoluto do balanço de pagamentos, mas de uma barganha equivocada, que não testou os limites da negociação possível — em parte porque se leu o êxito do primeiro governo Lula como fruto da “credibilidade” da austeridade de Palocci, quando foi fruto do círculo virtuoso entre distribuição e crescimento. Socialdesenvolvimentismo contido, portanto, não por um inimigo externo, mas por dentro, pela disciplina fiscal-monetária herdada e reposta pelo próprio governo.
No que tange à intensidade na execução da política econômica hegemônica, tampouco podemos ser coniventes com o governo que vamos ajudar a reeleger e se esforçar para mudar: à luz dos níveis de taxa de juros e superavit primário exigidos pelo reinado do capital financeiro internacional de outros “mercados emergentes” que não dispõem de reservas cambiais tão grandes quanto aquelas controladas pelo governo brasileiro, nossa política macroeconômica é, entre 2024 e 2026, muito mais realista do que o rei neoliberal.
Juarez Guimarães e Carlos Henrique Árabe (2025) dão a esse ponto uma formulação programática: ao acomodar-se à institucionalidade macroeconômica neoliberal, o PT teria perdido o próprio vocabulário para criticá-la, e recuperá-lo exigiria tratar o neoliberalismo como regime de Estado — não apenas como ideologia adversária. Essa formulação se aproxima demais da tese da homogeneidade neoliberal para aceitarmos inteiramente, mas ela aponta para algo que a separação rígida de Boito entre modelo e política impede de ver nos governos liderados pelo PT: a forma de Estado neoliberal não é cenário externo, é o terreno em que o governo pisa e que reproduz, contraditoriamente, por dentro, com operadores que praticam, defendem e justificam a prática e a ideologia neoliberal dessa forma de Estado. Ou vamos caracterizar como neodesenvolvimentistas nomes como Antonio Palocci, Marcos Lisboa, Henrique Meirelles, no passado próximo, ou Fernando Haddad, Rogerio Ceron, Gabriel Galípolo e Simone Tebet, hoje? Eles são, para dizer o mínimo, como a unidade contraditória dos governos de que participaram, sujeitos contraditórios oscilantes entre o neoliberalismo, o social-liberalismo, e o socialdesenvolvimentismo.
Qual deve ser, então, a nossa posição política? Não a de negar a existência do neoliberalismo no seio do governo — o que nos desarma para identificá-lo e enfrentá-lo —, mas a de negar praticamente a sua dominância na coalizão. Isso deverá resultar, um dia, em uma política monetária, cambial e fiscal que superará a austeridade, sem recair na ilusão novodesenvolvimentista de apostar numa depreciação cambial incontrolável, que por si não pode produzir a substituição de importações e as exportações industriais que seus defensores preveem. Não vou encher a conclusão do artigo com tecnicalidades econômicas, nem repetir as propostas que já apresentei em outro artigo (Bastos, 2026), visando aproveitar o contexto de rivalidade estratégica entre Estados Unidos e China com um espaço de política arrancado do novo arcabouço fiscal. Outras propostas podem ser pensadas desde que lutemos contra o neoliberalismo desde dentro da coalizão que devemos apoiar contra o neofascismo radicalmente neoliberal sem qualquer hesitação. Não se trata de restringir o neoliberalismo com idealismo: as forças sociais e políticas capazes de sustentar essa inflexão já existem e precisam ser reforçadas. O que é preciso é convencê-las de que não há por que pagar tamanho pedágio — inclusive ideológico — à reprodução da hegemonia neoliberal no modelo capitalista brasileiro, na sua forma de Estado e na sua política econômica hegemônica, inclusive no terceiro governo Lula. É esse pedágio que, a despeito do passado inconfessável no caminho de Flávio Bolsonaro, ainda ameaça um quarto mandato, cuja missão não pode ser entregar menos do mesmo.
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1 A análise detalhada do governo Dilma foi feita em Bastos (2017). A mesma confiança na mudança de preços relativos para induzir investimentos é causa do fracasso relativo de estratégias de encarecimento do custo do carbono (via impostos ou mercados), como na Europa, comparadas com estratégias de coordenam diretamente investimentos públicos e privados para a transição energética, como na China: ver Bastos (2025c).
