Soberania ativa e protagonismo multilateral versus subordinação pragmática e aceitação de um papel coadjuvante na ordem global
As pesquisas eleitorais têm apresentado Lula da Silva (PT) e Flávio Bolsonaro (PL) como os principais candidatos à Presidência da República. Em seus planos de governo, especificamente sobre a política externa, os dois candidatos reservaram espaço para falar sobre o tema. Lula sistematizou suas propostas no capítulo “Defender a soberania nacional e o protagonismo internacional do Brasil”, mas ao longo de todo o documento é possível identificar o diálogo entre a política externa e os demais temas.
Já Flávio Bolsonaro centralizou sua visão nos tópicos “Soberania com profissionalismo, não com ideologia” e “Brasil no mundo” dentro do capítulo “Brasil que cresce”, pontualmente em outros capítulos temas de política externa aparecem. Para uma visão geral, apresentamos abaixo uma síntese das discussões mais centrais de forma comparada.
Linhas centrais da política externa
No plano de governo do candidato Lula, a atual conjuntura internacional é apresentada com duas características centrais: a ordem mundial predatória e os ataques ao multilateralismo. Características que, de fato, são observáveis no ambiente internacional nos últimos anos, reforçadas, por exemplo, pela Guerra na Ucrânia, pela escalada da violência contra a Palestina, pela investida trumpista contra as instituições internacionais etc. A partir dessa intepretação, o plano de governo alterna entre as iniciativas conduzidas nos últimos quatro anos e o que será feito em um próximo governo.
Dois pontos são importantes. Primeiro, parte-se da defesa que a soberania brasileira é peça fundamental nessa conjuntura. O plano considera que a autonomia de decisão do país está sob ameaça e que será necessário “garantir que as decisões sobre o nosso futuro sejam tomadas pelo povo brasileiro”.
Esse entendimento é marcado não apenas no tema do tarifaço, quando o governo lançou o Plano Brasil Soberano junto ao BNDES em resposta à instabilidade causada pelo governo de Donald Trump, mas, de forma muito mais ampla, o candidato entende que a defesa da soberania nacional deve perpassar diversas dimensões: “democrática, institucional, defesa nacional, geopolítica, científica, tecnológica, digital, energética, mineral, ambiental, cultural, econômica, financeira, trabalho decente, alimentar, educação e saúde”. O plano adensa cada uma dessa dimensões, não de forma sistemática dentro do capítulo sobre política externa, mas de forma transversal ao longo do documento.
Segundo ponto, o programa de governo coloca o protagonismo brasileiro como elemento importante de uma política externa que quer enfrentar os desafios da atual conjuntura internacional. Citando a COP 30, a 17ª Cúpula dos BRICS, a 19ª Cúpula de Chefes de Estado do G20, a Aliança Global contra a Fome e a Pobreza, a abertura comercial e os acordos do Mercosul com a União Europeia, EFTA e Singapura, Lula sublinha que o protagonismo é característica necessária para a defesa do multilateralismo, para o fortalecimento da posição brasileira no mundo e para a defesa da soberania.
De forma oposta, o plano de governo de Flávio Bolsonaro não faz nenhuma análise da conjuntura internacional, seja no tópico específico sobre política externa, seja nos demais tópicos do documento. Contudo, a soberania aparece também como elemento central na forma como a inserção internacional brasileira está sendo proposta pelo candidato.
O plano de governo apresenta que soberania é a “capacidade de uma nação governar a si própria, fazer suas leis e cuidar do seu território” e, a partir dessa definição, analisa que há duas contradições do governo Lula em utilizar o termo soberania em sua política externa: (i) advogar pela soberania, mas não cuidar da segurança pública e, (ii) apropriar-se da soberania no discurso, mas alinhar-se idelogicamente com “lideranças terroristas”.
Flávio Bolsonaro busca estabelecer uma relação direta entre defesa da soberania nacional e políticas públicas de segurança pública. Aparentemente, se não há segurança pública interna, não é possível haver defesa da soberania diante de outros Estados. O candidato faz o mesmo no capítulo “Brasil sem medo”, quando reduz propostas de segurança pública a frases de efeito.
Já a questão da aliança com o terrorismo é apresentada como a característica da política externa de Lula, exemplificada pela relação com Maduro, atracação de navios iranianos no Brasil e presença de Geraldo Alckmin na posse do presidente do Irã em 2024 e sintetizada como “muito alinhamento ideológico, nenhum retorno para o Brasil”.
A partir dessa leitura, o programa de governo apresenta o principal atributo que o candidato propõe à sua política externa: o profissionalismo. Nas suas palavras, “uma diplomacia guiada pelo profissionalismo e pelo pragmatismo, não pela ideologia”. Aqui não há nada de novo, apenas o discurso tradicional bolsonarista de “profissionalizar” as políticas públicas a partir de quadros técnicos e “desideologizar” a política externa.
Contudo, no capítulo “Brasil sem Medo”, o documento adota e defende como proposta de governo a classificação das organizações criminosas PCC e CV como “organizações narcoterroristas”, nomenclatura esta advinda da determinação do Departamento de Estado dos Estados Unidos anunciada após à visita do próprio candidato à Casa Branca e, portanto, alinhada ideologicamente aos interesses estadunidenses em categorizar grupos criminosos da América Latina como terroristas.
Inserção internacional do Brasil
Lula propõe em seu plano de governo uma série de temas a partir dos quais o Brasil pode liderar e/ou contribuir nos debates internacionais.
No tema dos Direitos Humanos, Lula reafirma sua responsabilidade com os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil e compromete-se a evitar retrocessos. Assume assegurar a implementação plena da Política Nacional de Migrações, Refúgio e Apatridia (PNMRA) e da Aliança Global contra a Fome a Pobreza, bem como acelerar o cumprimento global dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS).
Em matéria de cultura, a promoção internacional do Brasil no exterior aparece como ponto a ser fortalecido tanto pelo apoio à internacionalização da produção cultural brasileira por meio da diplomacia cultural, quanto pelo estímulo à colaboração entre fazedores de cultura e o setor de turismo, com vistas a “promover novos roteiros turísticos baseados em temas como gastronomia, arte, cultura e ecoturismo”.
Na pauta ambiental, o enfrentamento da emergência climática foi elencado como prioridade, inclusive com o Fundo Florestas Tropicais para Sempre (TFFF), mecanismo global de financiamento proposto pelo Brasil na COP30, assim como o compromisso na articulação entre instrumentos nacionais e internacionais para construção do “mapa do caminho para eliminação global do desmatamento” e o fortalecimento da Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA) para bioeconomia regional. Além disso, o plano de governo registra que o Brasil continuará a construir com outros Estados caminhos para a soberania e segurança energéticas por um caminho distante dos combustíveis fósseis.
O candidato também propõe que a inserção internacional do Brasil deve perpassar o debate sobre soberania digital. A proposta versa sobre a atuação brasileira em áreas estratégicas como inteligência artificial, transformação digital, biotecnologia, fármacos e transição energética e, para tanto, o plano de governo aponta para a criação de um ecossistema nacional de tecnologia digital com datacenters, serviços de nuvem e inteligência artificial desenvolvidos por empresas nacionais para alçar o país a posições de liderança nas discussões sobre tecnologia.
Para a participação brasileira no comércio internacional, Lula defende que a política comercial deve estar associada às políticas industriais, tecnológica e de inovação. Para o candidato, a estratégia é a adição de valor à pauta exportadora com diminuição relativa da primarização das relações comerciais. Para tanto, o Estado permanecerá com papel central na indução do aumento da produtividade e adensamento produtivo através do aprimoramento e fortalecimento da neoindustrialização via NIB (Nova Indústria Brasileira).
O objetivo é “reduzir pressões inflacionárias e melhorar a inserção externa do Brasil por meio da diversificação de mercados”. A política de minerais críticos e terras raras é um exemplo, que também aparece no documento, a partir da qual será possível o beneficiamento e a agregação de valor para inserção internacional mais estratégica nas cadeias globais.
Em termos de relações multilaterais, parte-se do apontamento feito na análise de conjuntura de que há um ataque ao multilateralismo. O programa de governo de Lula entende que é preciso fortalecer os espaços de cooperação multilateral tanto para viabilizar o protagonismo e a defesa da soberania brasileira, quanto para equilibrar a ordem internacional predatória.
Nesse sentido, Lula entende que será preciso uma atuação mais independente, ativa e comprometida com a América do Sul e aponta que consolidará o Mercosul como principal plataforma de integração na região e a Amazônia será o eixo estratégico de integração regional. Sobre os demais parceiros, o candidato afirma que haverá aprofundamento das relações com a África, a Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP), a União Africana, a ASEAN (Associação de Nações do Sudeste Asiático), a Ásia, o Oriente Médio e a Europa.
O programa ainda afirma que o fortalecimento das instituições internacionais será pauta da diplomacia brasileira e cita OMC (Organização Mundial do Comércio), FMI (Fundo Monetário Internacional), CAF (Corporação Andina de Fomento), NDB (Novo Banco de Desenvolvimento) e BRICS como instituições da arquitetura financeira internacional que deverão ser democratizadas e fortalecidas. Um ponto importante é que ficou de fora do texto a posição do candidato diante do principal dilema das relações internacionais: a crescente rivalidade entre China e EUA.
Em seu programa de governo, Flávio Bolsonaro também navega em alguns temas importantes, porém deixa de lado outros.
Direitos humanos é um dos assuntos que não aparece em página alguma do programa, assim como os ODS e o combate à fome e à pobreza. Este último é citado – não em formato de proposta – duas vezes no tópico “Da proteção à autonomia” quando candidato diz que o governo de seu pai reduziu a extrema pobreza durante a pandemia por meio do Auxílio Emergencial e quando fala sobre benefícios sociais e sintetiza: “nosso foco é superação da armadilha da pobreza, não a sua administração”.
O tema do turismo, diferente do programa de governo de Lula, não está associado à difusão da cultura brasileira. Flávio Bolsonaro vincula o turismo às obras de infraestrutura e à segurança pública. Para o candidato, o Brasil possui vocação natural para o turismo que somente será alcançada quando a infraestrutura de portos, aeroportos, rodovias e ferrovias for implementada, assim como quando as propostas do “Brasil sem medo” forem colocadas em prática.
Na pauta ambiental, Flávio Bolsonaro propõe posicionar o Brasil como “fornecedor global de ativos ambientais” e ampliar a cooperação com países vizinhos contra crimes ambientais na Amazônia. Além disso, propõe a revisão dos papeis do Ibama, Funai e ICMBio e defende que projetos financiados por ONGs internacionais podem ameaçar o interesse nacional. O texto ainda pontua que o meio ambiente será visto como um ativo estratégico, não como um obstáculo ao desenvolvimento, e o produtor, que cumpre a legislação, será reconhecido como parceiro na conservação.
Ainda sobre a questão ambiental, Flávio Bolsonaro afirma que o Brasil tem vantagens competitivas em matéria de energia limpa. Entretanto, não propõe que o país assuma o próprio protagonismo para a transição energética. O documento pontua que o Brasil estará na posição de “destino mundial de investimento” e não aponta um papel central do Estado como investidor em tecnologia para a transição.
Na mesma linha, a pauta dos minerais críticos e terras raras é trazida. Parte-se da mesma premissa que Lula, o Brasil tem condições de agregar valor a esses recursos antes de exportá-los. Contudo, a proposta de como fazer isso é diferente. Para Flávio Bolsonaro, o Estado atuará como “regulador” e não como “empresário”, ou seja, o capital para viabilizar uma política nacional de minerais críticos será estrangeiro, assim como a tecnologia para tal processamento, e ao Estado caberá atividades de regulação, licenciamento, atração de capitais, incentivos de mercado e governança.
Em oposição, como citado nos parágrafos acima, Lula propõe uma política soberana nacional sobre esses recursos com capital próprio e desenvolvimento tecnológico induzido pelo Estado brasileiro.
A inserção internacional apresentada no programa de governo de Flávio Bolsonaro está ancorada em uma integração às cadeias globais que tem como prioridades “a agroindústria avançada, os minerais críticos, a saúde e a economia digital”. Quando versa sobre o setor produtivo, o programa associa a abertura comercial como potencialmente favorável ao aumento da produtividade e inovação.
Mesmo quando cita a internacionalização das multinacionais brasileiras, o candidato defende um processo de abertura comercial com plena adesão à OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico) como catalisador da participação brasileira no comércio internacional.
As estratégias de relacionamento multilateral estão basicamente resumidas na adesão à OCDE. Para Bolsonaro, esse passo é prioridade e o primeiro requisito para “preparar para uma abertura comercial que dê ao setor produtivo acesso a bens de capital, tecnologia e insumos importados”. Além disso, com a adesão será possível o fim do IOF sobre o câmbio, o fortalecimento da presença internacional das empresas brasileiras, a atração de investimentos, a viabilidade da política de minerais críticos etc.
A diversificação de parceiros comerciais também é citada como uma proposta da política externa de Flávio Bolsonaro. O plano frisa que haverá negociações com todos os países que “interessam ao Brasil” e que “não trataremos como adversários os nossos parceiros mais importantes e tradicionais” e cita Argentina, EUA e Israel. Ainda sobre o relacionamento com os demais atores internacionais não há no documento qualquer menção ao Mercosul, BRICS, NDB, FMI, África, Ásia, ASEAN ou União Africana, tampouco cita-se a rivalidade China X EUA.
Considerações finais
É notório que a política externa está cada vez mais presente no debate público brasileiro. Os planos de governo de Lula e Flávio Bolsonaro mostram a importância do tema ao dedicar algum espaço para suas propostas.
O plano de governo de Lula apresenta maior robustez e complexidade. Primeiro, o documento reserva um capítulo completo e ainda associa as demais propostas a ações de política externa, como no caso dos temas ambientais, minerais raros, transição energética, migrações, cultura etc. Isso mostra aos eleitores a centralidade da política externa e sua conexão com as demais políticas (econômica, industrial, ambiental, cultural, social…).
Segundo, ao concatenar a política externa com os demais capítulos, ela não é colocada apenas como um apêndice do programa de governo, mas como uma frente de atuação estratégica para influenciar e ser influenciada pelas demais políticas.
O plano de governo de Flávio Bolsonaro é mais simples em matéria de política externa. Primeiro, o documento reserva apenas dois tópicos dentro de um capítulo para o tema e nos demais capítulos faz poucas associações. Segundo, para identificar as conexões, é o leitor quem precisa fazê-las, o que distancia o público geral da compreensão sobre o impacto da política externa na dinâmica interna.
Acerca das propostas em si, o plano de governo de Lula apresenta uma continuidade da sua política externa atual. Primero, é universalista. Há a intenção de avançar na cooperação com diversos Estados e agências internacionais, na diversificação de parceiros, em novos acordos comerciais e na abertura de novos mercados. Segundo, defende o multilateralismo. Entende que os espaços de cooperação coletivos devem ser preservados e fortalecidos, tanto para o protagonismo brasileiro, quanto para equilibrar as disputas internacionais.
Por outro lado, a proposta de Flávio Bolsonaro é condizente com a política externa de seu pai. Primeiro, é contraditória em si mesma. Defende que o Brasil deve fugir da dependência, mas, em temas centrais e estratégicos, busca associação com o capital estrangeiro. Segundo, defende “desideologização”, mas traz claras escolhas feitas por alinhamentos ideológicos. Terceiro, é panfletária. É cheia de jargões, que ressoam na base de eleitores, mas não aterrissa bem na realidade concreta – o mesmo pode ser observado no capítulo sobre segurança pública.
Em resumo, o plano de governo de Lula apresenta uma política externa que almeja alavancar a posição internacional do Brasil. Suas propostas buscam alçar o país a um determinado lugar de destaque, com protagonismo nas instituições internacionais e fortalecimento desses espaços como contrapeso às oscilações da política internacional.
Já o plano de governo de Flávio Bolsonaro apresenta uma política externa de aceitação da posição internacional do Brasil. Suas propostas buscam deixar o país em um local de pouco destaque, subordinado a regras internacionais que não favorecem seu desenvolvimento autônomo, posicionado a ser um mero comerciante de produtos primários e atuando como coadjuvante na cena internacional.
*Kayque Ferraz Costa é doutorando em Economia Política Mundial na Universidade Federal do ABC.
Referências
BOLSONARO, Flavio. Programa de governo: para o Brasil vencer o atraso: diretrizes do Plano de Governo 2027-2030. 2026. Disponível em: https://divulgacandcontas.tse.jus.br/divulga/#/candidato/BR/BR/20322002026/280002551544/2026/BR.
SILVA, Lula da. Programa de governo: diretrizes para o programa de transformação do Brasil: um país soberano, democrático, desenvolvido, sustentável e criativo. 2026. Disponível em: https://divulgacandcontas.tse.jus.br/divulga/#/candidato/BR/BR/20322002026/280002542548/2026/BR.
