Rodrigo de Azevedo, do Fórum Brasileiro de Segurança Pública, vê risco em incluir o punitivismo no texto constitucional
Por Maira Escardovelli | Edição: Ludmila Pizarro, em Agência Pública
Apesar de representar um avanço na construção de uma estrutura institucional mais integrada entre as forças de segurança, a PEC da Segurança Pública, aprovada na última terça-feira, 3 de novembro, pelo Senado Federal, uma das principais apostas do governo federal, incorporou termos que reforçam o “populismo penal”, considerando a inserção na Constituição Federal do aumento de penas e a criação de novos tipos penais. A avaliação feita à Agência Pública é de Rodrigo Ghiringhelli de Azevedo, professor de Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul (PUCRS) e membro do Fórum Brasileiro de Segurança Pública.
Na visão de Azevedo, os mecanismos de endurecimento penal previstos na Emenda à Constituição aprovada “reforçam um caminho que o Brasil já vem trilhando”, com uma “opinião pública punitivista” que demanda maior segurança. Para o professor, essas medidas, inclusive, são consideradas “contraditórias” em relação ao artigo 5º da Constituição, que estabelece a presunção de inocência e a individualização da pena, o que poderia resultar em um questionamento da própria constitucionalidade de dispositivos previstos no texto. O professor reconhece, porém, que essa “dimensão mais negativa” do texto não “inviabiliza os avanços do ponto de vista do arranjo institucional da segurança pública” conquistado com a emenda constitucional.
Foi em abril de 2025 que o governo federal, por meio do Ministério da Justiça e Segurança Pública, enviou a primeira versão da PEC à Câmara dos Deputados. A matéria ganhou a relatoria do deputado federal Mendonça Filho (União Brasil-PE), que modificou o texto, adicionando normas mais punitivistas e retirando o objetivo inicial da matéria, que era o de coordenar a atuação das forças da União, estados e municípios, Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícias Estaduais e Guardas Municipais. À época, passou a tramitar o PL Antifacção, também enviado pela pasta da Justiça, que teve relatoria do deputado Guilherme Derrite (PP-SP).
“Nós já estávamos num momento eleitoral, em que deputados como o Derrite e o Mendonça Filho claramente estavam com o objetivo de se aproveitar da agenda parlamentar de reformas de matéria penal e de segurança pública para obter dividendos eleitorais. Por isso, eu digo que se estabeleceu uma competição entre eles para verificar qual era o mais duro no combate ao crime, do ponto de vista dessas medidas de aumento de pena, do enriquecimento da execução penal, que não tem uma eficácia comprovada”, explica Azevedo.
Para o professor, essas medidas defendidas pelos deputados, “pelo contrário, vão produzir um aumento do superencarceramento, da superlotação carcerária e, portanto, do ambiente propício para o crescimento das facções criminosas, mas que agradam a uma [parcela da] opinião pública”.
A aprovação da PEC foi colocada como condição para que o presidente Luiz Inácio Lula da Silva criasse o Ministério da Segurança Pública, uma de suas propostas de campanha desde a eleição de 2022. Sobre a nova pasta, Azevedo aprova a sua criação e afirma que ela terá um “papel político importante de coordenação da reestruturação” do que foi proposto na matéria.
Destaca, também, a importância de que a direção do Ministério tenha “capacidade política para construir com os governadores”, principalmente os de oposição, para que a questão não se torne um “entrave” para a implementação do sistema de segurança pública.
Entre as ações destacadas pelo professor que devem ser implementadas pelo novo Ministério estão a reestruturação da Polícia Federal (PF) e da Polícia Rodoviária Federal (PRF). Com a ampliação da estrutura da PRF permitida pelo novo texto, os governadores poderão acioná-la em casos de calamidade pública, como uma força de policiamento ostensivo, além de apoio para os sistemas penitenciários estaduais e na estrutura dos presídios federais de segurança máxima.
Quando o texto da PEC foi enviado ao Congresso Nacional pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública, houve muita resistência dos governadores e a matéria mudou na Câmara. Mas a proposta ainda prevê a integração da União com os Estados. Com a aprovação, como ficará essa articulação?
O texto original dava à União o papel de coordenação do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP). Esse termo incomodou os governadores e isso foi uma contaminação do debate pelo contexto eleitoral, de polarização política. Essa contrariedade vem de governos ligados ao bolsonarismo, que queriam evitar justamente que o governo federal assumisse o papel de maior protagonismo. O que foi feito, e não acho que seja algo tão grave, foi tirar a expressão de “coordenação”, e se passou a trabalhar com a ideia de integração, no sentido de cooperação. Para que isso aconteça, o governo federal vai ter que manter o papel de indução de políticas, de financiamento, inclusive, das políticas de segurança, tanto dos municípios quanto dos estados. Isso, de alguma forma, é um papel de coordenação.
Por exemplo, se uma prefeitura quiser implementar políticas de prevenção ao crime e quiser obter recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública, provavelmente vai passar por um encaminhamento de um projeto para que seja aprovado e para que o governo federal possa repassar esses recursos. Então, o governo federal vai ter que estabelecer os critérios para isso, como também os mecanismos de formação da segurança pública de uma forma mais unificada. A ideia, inclusive, é a criação de uma escola nacional de formação. Todas essas coisas passam por um papel mais importante e mais protagonista da União, e a PEC, embora não tenha dito expressamente que significa uma coordenação, na prática, não impede que a União desempenhe esse papel de principal ator, nesse contexto de uma maior integração entre União, estados e municípios.
O senhor vê possibilidade dessa coordenação acontecer efetivamente, considerando que em 2027 teremos a maioria dos estados governados por políticos de oposição ao governo federal e até de extrema direita?
É uma dificuldade na política, mas isso não impede uma atuação mais integrada. A ideia da PEC, do Sistema Único de Segurança Pública, é replicar o Sistema Único de Saúde (SUS). Tratando-se de um sistema único, de uma política pública, o que nós precisamos é de algo que não dependa de qual é o governo e de qual é a sua ideologia, que esteja pautado por princípios que sejam não de governo, mas de Estado. E que garantam aquilo que a PEC, de alguma forma, incorpora. [Incluindo] a necessidade de controle da atividade judicial, mas também de uma formação qualificada e toda uma série de outros requisitos que tanto estão na PEC quanto na lei do SUSP, que já estabeleceu quais seriam esses critérios e como se dá essa articulação entre os diferentes entes federativos.
A questão é colocar isso em funcionamento. Eu acredito que esse é o grande ponto positivo de fato da PEC: ela legitima a atuação mais protagonista do governo federal, prevê também o fortalecimento do Fundo Nacional de Segurança Pública e do Fundo Nacional Penitenciário. Essa é uma ferramenta de governança que vai permitir que mesmo que os governos sejam de oposição ao governo federal, eles acabem tendo tanto interesse quanto a necessidade de participarem das instâncias de governança do SUSP para que possam obter também esses recursos.
Como se daria essa integração, na prática?
A partir desse fortalecimento da integração e da coordenação dos esforços, é muito importante, por exemplo, que se passe a obrigar os estados a seguirem certos parâmetros entre os quais a utilização de câmeras corporais em atividades de policiamento ostensivo. Não haveria mais, digamos, como recusar a utilização. Pelo contrário, agora nós podemos estabelecer, como já tem acontecido, diretrizes nacionais de como essa utilização precisa ocorrer. A ideia de uma padronização de atuação é o que se pretende a partir dessa ideia de uma integração, onde o governo federal, evidentemente, vai cumprir um papel fundamental.
E é importante que seja um governo comprometido, inclusive com a democracia, porque, quando se trata de segurança pública e a atuação das polícias, esse é um elemento chave para que a gente possa reconhecer a existência de um Estado Democrático de Direito. Não é só votar e ser votado, também é como a segurança pública é exercida, como ela é colocada em prática e como se dá essa relação do cidadão com a polícia, que em critérios e padrões democráticos deve ocorrer sempre dentro da lei e dos direitos e garantias fundamentais.
Há alguma questão que a PEC deixou de lado e poderia ser fundamental para solucionar os problemas nacionais da segurança pública?
A PEC é o que era necessário para que haja um arranjo institucional mais articulado, mais integrado, mais coordenado. Parece-me que ela realmente representa um avanço. Mas, claro, toda lei não é algo que funcione de forma abstrata. Agora é preciso colocar em prática justamente todas essas reestruturações institucionais, começando pela criação do Ministério, passando pela organização da Polícia Federal, a articulação também dos municípios, que poderão converter as suas guardas municipais em polícias.
Pelo menos, agora, nós temos uma estrutura que permite que tudo isso seja colocado em prática. Todas as demais questões que a PEC incorporou, que eu acho que são muito negativas, elas apenas reforçam um caminho que o Brasil já vem trilhando, que é o do populismo penal, que é o aumento de penas, a utilização dessas reformas de forma demagógica, buscando ganhar apoio eleitoral. Isso passa tanto pela criação de novos tipos penais, quanto também de medidas, digamos, espetaculares, com algum apoio social, como redução da maioridade penal e a castração química de estupradores.
Coisas que a gente sabe que não tem nem evidências de que funcionem, mas que acabam agregando uma opinião pública punitivista, que demanda maior segurança. É muito negativo que os mecanismos de endurecimento penal estejam agora na Constituição. Eles são, na minha opinião, até bastante contraditórios em relação, por exemplo, ao artigo 5º da Constituição. Me parece até que se poderia questionar a própria constitucionalidade de algum desses dispositivos, o que é algo realmente muito complexo, porque há uma reforma constitucional que coloca na Constituição essas coisas. Mas, de qualquer maneira, digamos que essa dimensão mais negativa daquilo que foi aprovado, não inviabiliza os avanços do ponto de vista do arranjo institucional da segurança pública a partir de agora.
Como o senhor analisa a criação do Ministério de Segurança?
Eu sou um defensor da criação desse Ministério. Todas as políticas públicas de responsabilidade da União têm ministérios próprios. A segurança pública é uma política pública central na atual agenda política do Brasil, especialmente porque a criminalidade organizada atingiu níveis que precisam ser enfrentados de forma articulada pela União, Estados e Municípios. Então, esse é o principal papel desse Ministério.
Ele terá que ordenar os esforços do governo federal nessa área, o que envolve especialmente a reestruturação da Polícia Federal e da Polícia Rodoviária Federal, a Escola Nacional de Formação, a questão do sistema penitenciário que também vai ficar, pelo que tem sido discutido, no âmbito do Ministério da Segurança Pública. Isso envolve tanto o apoio para os sistemas penitenciários estaduais, quanto a garantia da estrutura dos presídios federais de segurança máxima.
Além disso, me parece muito importante também que o ministro [dessa nova pasta] seja alguém que, além de capacidade gerencial, tenha capacidade política para construir com os governadores. [Dessa forma] o fato de que há vários governadores de oposição não acabe sendo um entrave para que esse sistema de segurança pública seja implementado. É preciso ter capacidade de articulação com o órgão que reúne os secretários estaduais de segurança pública de todos os estados, os comandos e chefias de polícia.
A PEC prevê alguma mudança na atuação da Polícia Federal?
Em relação à Polícia Federal, não há grandes alterações. A PEC torna explícito o fato de que a Polícia Federal tem como competência atuar em casos que envolvem crime organizado, facções criminais, milícias e que sejam de âmbito interestadual ou internacional, mas isso já estava na lei, agora coloca-se na Constituição.
E na Polícia Rodoviária Federal?
A alteração mais importante é a da Polícia Rodoviária Federal, porque ela amplia a sua competência de atuação para além das rodovias federais, chegando às hidrovias e ferrovias. Além disso, a PEC prevê que a PRF, a pedido dos governadores, possa ser convocada para atuar em contextos de calamidade e emergência. Ela consolida um papel de polícia ostensiva federal, o que a PF não é, já que ela é uma polícia judiciária e investigativa. Por essa ampliação, a Polícia Rodoviária Federal acaba assumindo um papel que é um pouco o papel que a Força Nacional de Segurança vinha cumprindo.
