O parecer da AGU que dispensa ordem judicial para desocupar imóveis ocupados por movimentos sociais é inconstitucional, como já era a portaria usada pelo governo de SP e questionada no STF
Por Alexandre Mandl*, no Justificando
Diante do desrespeito à função social da propriedade rural, disposta em nossa Carta Magna, as ocupações de terra denunciam tal ilegalidade e cobram soluções previstas na lei, como a desapropriação das terras improdutivas, com o necessário envolvimento do INCRA. Nos casos das ocupações urbanas de moradia, elas ocorrem diante do descumprimento da função social da propriedade urbana por milhares de imóveis vazios, não utilizados ou subutilizados, tratados no ordenamento jurídico nacional, desde a Constituição Federal, ao Estatuto da Cidade, passando por inúmeras legislações federais, estaduais e municipais.
As medidas para intervenção do Estado estão apontadas na legislação vigente, sendo dever do Poder Público atuar para eliminar o déficit habitacional e realizar a reforma agrária, como elementos basilares da dignidade humana, do bem-estar e do desenvolvimento social, bem como da garantia da função social da propriedade, inclusive quando for uma propriedade pública.
As ocupações de prédios públicos despontam, portanto, como parte do exercício do direito à liberdade democrática de manifestação: a ocupação do prédio público não questiona a propriedade do Poder Público, nem há intenção de expropriação do referido prédio. A experiência histórica dos movimentos sociais, no Brasil e no mundo, demonstra que a ocupação de prédios públicos é uma ação relativamente comum, como forma de denúncia do próprio Estado que, por sua ação ou omissão, está descumprindo a legislação, desrespeitando direitos e mandamentos constitucionais, direitos humanos internacionalmente resguardados.
A ocupação é um meio para um objetivo mais amplo, um ato público de denúncia e pressão do Poder Público. Pode durar horas, dias, semanas ou mesmo chegar a alguns meses, mas possui, como característica central, a transitoriedade e o caráter instrumental da ação. Serve, também, para jogar luz naquilo que não aparece como problema para uma parte da sociedade e tampouco para a mídia tradicional. Ocupação é instrumento de luta de quem não conta com horas diárias de propaganda no rádio e TV.
Evidentemente que a ocupação do prédio público modifica, minimamente, sua rotina, pois, caso contrário, não se justificaria. Os movimentos populares organizados raramente são convidados para participar e debater em reuniões que decidem o destino de milhões de trabalhadores. Ainda mais agora que o atual governo federal resolveu eliminar, por decreto, a participação social em conselhos, colegiados e comissões. Então, a ocupação chama a atenção e, sim, prejudica o ritmo de trabalho convencional.
É a mesma polêmica com relação ao exercício do direito de greve. Se é greve, obviamente, vai impactar na dinâmica rotineira da cidade, da empresa, do poder público. Nesse sentido, considerando a Administração Pública, é necessário compatibilizar o direito da coletividade, em abstrato, com o direito dos manifestantes, garantindo o exercício do direito de manifestação e a liberdade de sua atuação.
Assim tem sido o entendimento em alguns casos existentes em nossa jurisprudência. A Juíza Karla Aveline de Oliveira indeferiu pedido de liminar de reintegração de posse de um prédio público, usando tal arguição, e se referindo ao emblemático precedente do Tribunal de Justiça de São Paulo, quando das ocupações das escolas pelos estudantes.
Portanto, há louváveis vozes do Poder Judiciário que apontam a necessidade de garantir a compatibilidade de direitos, agindo com prudência, razoabilidade e proporcionalidade, nos melhores termos do princípio de pacificação social, expondo que a ocupação é um ato político, legítimo do exercício do direito de manifestação, elemento fundamental da liberdade de expressão, cláusulas pétreas de nossa ordem constitucional.
O parecer da AGU e a instrumentalização da barbárie
Na última semana, houve ampla divulgação nos grandes meios de comunicação do parecer da Advocacia-Geral da União (AGU), publicado em fevereiro deste ano, que afirma não haver necessidade de ordem judicial para que o poder público possa realizar a desocupação de prédios públicos ocupados.
O parecer, assinado pelo Advogado Geral da União, André Mendonça, defende a tese de que “cabe aos próprios administradores de prédios do poder público, com o auxílio de forças policiais, prevenir e repelir atos de invasão, ocupação, cessão, locação ou utilização diversa da destinação legal”. Explica que “assim como aos particulares é admitida a autodefesa, o gestor público também pode utilizar a prerrogativa para defender o patrimônio coletivo”, fundamentando-se em princípios constitucionais da legalidade e da eficiência, tendo como base a necessidade de garantir a continuidade dos serviços públicos. O parecer da AGU salienta que a Administração Pública “possui não apenas o direito, mas o dever de proteger o patrimônio público contra posses ou ocupações”. Com isso, conclui que pode haver responsabilidade do gestor público por ação ou omissão diante de uma ocupação, utilizando-se, para tanto, do decreto-lei nº 9.760 de 1946.
Tal posição não é uma novidade em si, vez que, diante das ocupações das escolas no Estado de São Paulo em 2016, o então governador Geraldo Alckmin também utilizou deste mesmo argumento. A orientação havia sido proferida pela Procuradoria-Geral do Estado, em consulta feita por Alexandre de Moraes, Secretário de Segurança Pública do Estado de São Paulo à época. Interessante é salientar que a referida normativa utilizada foi questionada no STF, ainda está pendente de análise e possui como relator – vejam vocês – o próprio Alexandre de Moraes.
Necessário, ainda, reforçar que tal parecer havia sido solicitado, no final de 2017, pelo então Presidente Michel Temer, num contexto em que avançavam medidas de restrição às liberdades democráticas. Durante o ano de 2018, o parecer não teve andamento, mas, com a vitória eleitoral de Jair Bolsonaro, o governo reforçou a política de recrudescimento das medidas direcionadas aos movimentos sociais e a AGU resolveu publicar o parecer em fevereiro de 2019.
É importante frisar que a publicidade ampliada ocorreu somente agora, na semana em que Jair Bolsonaro defendeu publicamente, em discurso aos ruralistas, o direito de autodefesa da propriedade diante de ocupações de terra e moradia. Coincidentemente ou não, o parecer é divulgado depois das medidas firmadas por Sérgio Moro para garantir a ordem pública na esplanada dos Ministérios, em um período de conflitos latentes nas questões indígenas, nos ataques às universidades públicas e na busca pelo avanço do projeto de lei que amplia o conceito de terrorismo para atingir movimentos sociais. Isso sem falar do avanço da proposta de emenda constitucional da (contra)reforma da previdência.
Não por acaso, a grande ressonância deste parecer da AGU é obtida pelo governo Bolsonaro justamente após violenta reintegração de posse em área ocupada pelo MST em Mogi Guaçu, no interior de São Paulo. Também em São Paulo, o Governador João Dória, em feira do agronegócio, profere discurso na mesma linha, afirmando categoricamente que não haverá qualquer diálogo com movimentos sociais que realizam ocupações de terra ou moradia.
Portanto, não podemos ter dúvidas de que o parecer da AGU é encomendado e estampado nas manchetes justamente para reforçar a restrição às liberdades democráticas, num contexto de criminalização dos movimentos sociais que realizam ocupações para chamar atenção do Poder Público para alguma ilegalidade que está sendo cometida. Evidencia a intenção de intimidação dos movimentos sociais, bem como dos próprios representantes do poder público, impondo uma maneira de agir que utiliza as forças de repressão imediatamente, sem necessitar de ordem judicial para realização de desocupações. E mais, tal medida ainda legitimaria qualquer questionamento a ser realizado, quanto a eventual abuso da autoridade e ação arbitrária do Estado, pois os agentes públicos estariam agindo conforme “parecer da AGU”.
Dois pesos e duas medidas
Não é à toa, assim, que o governo Jair Bolsonaro encomenda o parecer da AGU, para que sob seu comando exista de forma explícita instrumento de suposta legalidade para garantir legitimidade jurídica ao seu discurso de criminalização dos movimentos sociais e cerceamento das liberdades democráticas. De forma autoritária, mais uma vez, Bolsonaro usa de um expediente jurídico para impor sua posição arbitrária, unilateralmente, sem garantir o crivo do contraditório, o princípio da ampla defesa e o acesso à Justiça, com um foco bem claro de quem quer atingir.
Importante consignar que o parecer da AGU é inconstitucional, como já era a portaria usada pelo governo do estado de São Paulo e questionada junto ao STF. Não se pode cercear o direito de manifestação, mesmo quando da ocupação de prédio público, respeitando a autonomia do movimento social quanto ao uso dessa tática historicamente utilizada. É necessário uma ponderação de direitos e o Poder Judiciário pode mediar conflitos e ouvir as partes, antes de qualquer decisão unilateral e precipitada, evitando ações fundadas unicamente no uso repressivo das forças policiais.
Por fim, vale ressaltar a discrepância do tratamento dado para alguns casos específicos de ocupações de imóveis públicos, em que a legislação aprovada sob o governo Bolsonaro foi construída sob outra perspectiva e com outras finalidades.
Por exemplo, a Lei nº 13.813, de 09 de abril de 2019, promoveu alterações na Lei 9.636/98 para possibilitar a regularização das ocupações de imóveis da União ocorridas até 10 de junho de 2014, sem qualquer menção ao interesse social ou público, ou seja, podendo contemplar inclusive condomínios de alto padrão que ocuparam áreas de interesse ambiental e de preservação.
Outras modificações ocorreram para possibilitar a cessão de imóveis da União, sem procedimento licitatório, a entidades desportivas de quaisquer modalidades que ocupam imóveis públicos da União, inclusive garantindo desconto de 50% sobre os débitos relativos a preços públicos pelo uso privativo do imóvel. Essa lei possibilitou, também, a doação de imóveis da União para instituições filantrópicas e religiosas.
Apesar do Parecer da AGU, aparentemente, tratar da desocupação de imóveis de uso especial, de prédios públicos ocupados por manifestantes, é verdade que trata da possibilidade genérica de desocupação, sem procedimento judicial, de todo tipo de imóvel público. Desta forma, parece sinalizar para um recrudescimento com relação a determinados tipos de ocupação que são tratados como invasão, ao passo que para outras ocupações, as modificações na legislação patrimonial da União apontam caminhos para resolução em benefício dos ocupantes. Para alguns, o benefício da regularização, via cessão ou doação. Para os movimentos sociais, o governo recorre às forças policiais, sem mediação judicial.
A emissão deste parecer da AGU deve ser vista sob a perspectiva da disputa, especialmente ao comparar as demais medidas adotadas por Bolsonaro, como os exemplos citados acima, de regularizar imóveis ocupados, bem como tratamentos especiais às entidades filantrópicas, esportivas e religiosas. Mais uma vez verifica-se a lógica de “dois pesos e duas medidas”, com uso seletivo da legislação e pareceres.
O Poder Judiciário não nos tem permitido ilusões. Não é “Justiça”, mas espaço de poder, de afirmação das vontades dos que tem dinheiro e controlam o Estado para atendimento de seus interesses e seus negócios. O Judiciário deverá ser provocado para que exerça a tarefa de resguardar os direitos historicamente construídos, com muitas vidas ceifadas e muitos trabalhadores massacrados, para que haja uma convivência minimamente civilizada, como ainda consta em nosso texto constitucional. Ao mesmo tempo, vale ressaltar que fatos sociais acontecem, com ou sem lei, com ou sem decisão judicial.
É preciso expor as contradições do Direito; revelar suas ideologias e falsas naturalizações, seus movimentos dialéticos, seu permanente processo de construção e desconstrução, a apropriação permanente do Direito pelos que detém o poder e o dinheiro; refletindo a dinâmica da luta de classes na constante disputa pela aplicação do que seria a Justiça. Essa disputa que tem sido, historicamente, desfavorável aos mais pobres e aos trabalhadores, que às vezes conseguem, ao custo de suas vidas e de seus filhos, impedir a instalação completa da barbárie.
*Alexandre Mandl é especialista em Direito Constitucional pela PUC-Campinas e mestre em Desenvolvimento Econômico pela Unicamp. Atua como advogado junto aos movimentos sociais, é membro da RENAP (Rede Nacional de Advogado(a)s Populares) e do BrCidades (link https://www.brcidades.org/).
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Arte: Daniel Caseiro
