Apenas três dentre as 32 subprefeituras paulistanas elegeram todos os seus conselheiros. Quadro amotivacional é grave, comprometendo a democracia cidadã. Ir além do voto é crucial. “Paineis populares” e novas formas de representatividade podem ser um caminho
por Felix Ruiz Sanchez e André Leirner, em Outras Palavras
Participação social por canais não eleitorais no município de São Paulo1
A Constituição Federal de 1988 alterou a arquitetura da administração pública e municipalizou serviços de saúde, educação, assistência social, transporte, habitação e planejamento urbano. Foi nesse cenário que Luiza Erundina, eleita prefeita de São Paulo (1989-1992), promulgou a Lei Orgânica do Município e a organização territorial que definiu 96 Distritos Administrativos (Lei 11.220/1992). O governo Marta Suplicy (2001-2005), dez anos depois, ofereceu novos avanços à pauta da descentralização e participação. Nele, foram aprovadas as leis nº 13.399/2002 e nº 13.881/2004. A primeira conferia a subprefeitura a coordenação técnica, política e administrativa de cada localidade, observadas as prioridades e diretrizes estabelecidas pelo Governo Municipal, e a segunda, criaria o Conselho de Representantes das Subprefeituras em articulação com o poder executivo central. Ainda nesse governo, o Orçamento Participativo – OP foi implementado pela primeira vez na cidade. Apesar ter envolvido diferentes atores sociais e retomado a participação popular e social2 e mesmo após a criação do Conselho Municipal do Orçamento Participativo3, a iniciativa não se consolidou como órgão de atendimento às demandas e expectativas locais na peça orçamentária municipal, gerando frustrações e desgaste político. Em que pese esse esforço de descentralização, os recursos permaneceram alocados junto às secretarias, fruto da necessidade de formação de coalização política para manutenção de governabilidade (GRIN, 2015).
A concessão feita aos territórios e aos bairros, de serem uma centralidade de planejamento, acabou perdendo força, enfraquecendo as Subprefeituras. Esse arrefecimento permitiu que os governos subsequentes, Serra e Kassab (2005 – 2008, 2009 – 2012) operassem um processo de “recentralização” política, administrativa e orçamentária, quadro que foi agravado pela judicialização da Lei nº 13.881/2004, que criara Conselho de Representantes das Subprefeituras, por José Serra, então prefeito.
A terceira gestão do PT frente à prefeitura, sob a condução de Fernando Haddad (2013 2016), teve dificuldades para alterar esse quadro. A retomada do debate sobre o Conselho de Representantes aconteceu no bojo da promulgação da Lei nº 15.764/2013, que revia a organização de toda a prefeitura. Por sua vez, o Decreto nº 54.156/2013 passou a regulamentar o Conselho Municipal Participativo. Esse mesmo decreto foi revogado pelo Decreto nº 56.208/2015 que, por sua vez, foi revogado pelo Decreto nº 59.023/2019 de Bruno Covas, alterando novamente o Conselho Participativo Municipal. No ano seguinte, 15 anos após a sua judicialização, o ministro Celso de Melo, do STF, finalmente fixou a Lei 13.881 de 2004 como constitucional4. Considerando a legalidade dos decretos de 2013, 2015 e 2019, dois regramentos normativos diferentes passam a regular a participação. Esse quadro lançou o campo da participação em um cenário de impasse politico, metodológico e normativo ainda mais profundo. Ricardo Nunes (2021-2024) herda esse quadro de Bruno Covas.
Na eleição de conselheiros municipais de 2022, menos de 1/10 das subprefeituras – somente 3 dentre 32 – elegeram o total de conselheiros, tamanho o desprestigio dessa politica. Uma possível explicação para esses resultados é a formação de uma condição de quadro politico amotivacional: ambiente em que viceja uma percepção de que a lei pouco direciona, ou não autoriza, o indivíduo a lutar pelos seus direitos. Desincentivo alimentado pela ausência de recursos e pelo desmonte de capacidades para a ação politica de base. Quadro esse que gera não só sentimentos de baixa representatividade do Estado, mas também que promove incertezas acerca da efetividade da participação, e que cria um impasse sobre o que fazer, e como motivar um rompimento com a imobilidade da base popular (ACCIAI; CAPANO, 2021; SCHNEIDER; INGRAM, 1990).
Controles democráticos não eleitorais no limiar de uma virada sistêmica
Instrumentos políticos são formas condensadas de conhecimento que produzem efeitos estruturadores da lógica de dominação das políticas publicas (LASCOUMES; LE GALES, 2007; LE GALES, 2011). Nesse quadro, a participação social é descrita como um controle democrático, que pode tomar forma de interações mediadas e não mediadas. Interações não mediadas referem-se à responsabilização vertical externa ao Estado, que consiste essencialmente no processo eleitoral (participação direta regulada pela justiça eleitoral). As interações mediadas, muito mais complexas, envolvem categorias bastante heterogêneas de relacionamento e representação, seja entre entidades da sociedade civil ou entre essas e o Estado (ISUNZA; LAVALLE, 2018).
A proliferação das democracias iliberais (ZAKARIA, 1997) sugere que atuais instrumentos de expressão das interações não mediadas têm sido insuficientes para realizar o controle social do poder no contexto da sociedade de massas. Estudos mostram que o uso de instrumentos comunicativos são cruciais para reforçar ou atenuar o impacto de valores e simbologias associados a identidade de populações e comunidades, mas que não constituem elementos estruturantes de processos deliberativos (SARTORETTO, 2014, 2015). Processo em que a comunicação política incide sobre o processo deliberativo, e seus resultados, mas que não o transforma essencialmente. Nesse contexto, perguntamos, é possível pensar um processo em que a deliberação seja capaz de organizar a comunicação política?
Uma proposta de ampla comunicação política (interação mediada) só pode ser compreendida através das lentes da democracia deliberativa se adotarmos uma abordagem sistêmica, processo em que a participação aumenta as habilidades de comunicação deliberativa dos cidadãos e a identificação de populações com suas comunidades (BURKHALTER; GASTIL; KELSHAW, 2002; RICHARDS JR; GASTIL, 2015). Essa perspectiva adota como hipótese, portanto, a percepção de que a deliberação é capaz de incidir sobre a comunicação política e que, ao fazê-lo, confere centralidade à natureza político-pedagógica da participação, recurso essencial para que o juízo moral seja construído no processo democrático (GASTIL; BLACK, 2007). Estamos falando de processos que a coletividade possa, a partir de uma experiência, configurar uma atuação na realidade (inteligência) e, a partir da sua revisão, ou da revisão de experiências anteriores, arbitrar possíveis ações alternativas frente ao Estado e ao bem comum (memória), redesenhando-as se necessário. Uma arquitetura participativa que aponta para dinâmicas de inteligência coletiva, condição de interação mediada em que aspectos da memória social e a ação coletiva se retroalimentam ensejando relações sistêmico-responsivas entre Estado e sociedade (WOLPERT; TUMER, 1999; WOOLLEY; GUPTA, 2024). Isso quer dizer estabelecer não só uma relação com uma soma de perspectivas individuais (Σ 1*n), mas organizar uma ação comunicativa dentre componentes de um grupo (Σ n*n).
Ao levarmos esse debate para o território é preciso considerar que a paisagem e sua memória são de fato um contínuo, fruto de processos comunicacionais de toda ordem. Sem descartar a importância da contribuição essencial de pensadores como Frantz Fanon e Milton Santos sobre a tecitura do patrimonialismo e do colonialismo (MBA, 2018; SANTOS, 2007) optamos, nesse caso, por lidar com o problema de agência e representação por meio de uma abordagem formal, i.e., pela adoção de um arcabouço socioespacial, e de estrutura de informação, em semitrama (ALEXANDER, 1966), desenho que encontra correspondência na arquitetura de sistemas relacionais (CODD, 1970), o que nos permite descrever a relação entre identidades e territórios de forma objetiva, porém, complexa: uma identidade pode estar relacionada a 1 ou N territórios e 1 território pode estar relacionado a N identidades.
Central a essa formulação é perceber que cada relação identidade-território pode possuir natureza distinta e, por essa razão, se dar por meio de modos de representação singulares. Isso implica que processos de mediação intermediada entre sociedade e estado podem apresentar uma arquitetura hibrida, construída a partir de uma multiplicidade de interesses expressos e coordenados pelo encadeamento de variados processos representativos e metodologias participativas correspondentes, organizados em torno de uma lógica de complementaridade. Essa perspectiva aponta para a perspectiva de construção de uma arquitetura participativa hibrida, que concilia métricas e metodologias que hoje disputam o campo democrático como alternativas ideais e rivais entre si.
Esse argumento tem como base a implantação de consulta popular ampla, realizada no Rio Doce, Espirito Santo (LAVALLE; CARLOS, 2022). Nela, diferentes modalidades participativas foram combinadas de modo a constituir uma consequência temporal no sentido da ação politica, conferindo a mesma uma natureza coletiva, motivacional e responsiva (LAVALLE et al., 2021). É a partir desses pressupostos que esse ensaio apresenta uma proposta hipotética de participação de base territorial.
Uma proposta hipotética para a participação de base territorial em São Paulo
Essa abordagem metodológica nos permite avançar na área do desenho participativo e combinarmos métodos qualitativos e quantitativos (mixed method research). Para conceber esse modelo levamos em conta três metodologias participativas, a consulta popular por meio de painel de opinião popular; a metodologia de modelagem de programas locais por meio de OP e o debate e consolidação de conteúdos por reuniões colegiadas, como em conselhos de politicas publicas.
Desse modo, propõe-se que a partir de oficinas de capacitação com lideranças das comunidades, organizações civis e técnicos de governo, possamos criar um corpo qualificado para conduzir o processo participativo nos territórios. No caso de São Paulo, imaginamos que o lócus dessa articulação entre o território e o Estado possa ser coordenada pela subprefeitura, haja vista sua escala de mezzo de articulação (SINGER; SAGE, 2015), expressa na Lei 13.3999/2002.
A etapa subsequente envolve o levantamento de prioridades de desenvolvimento em cada bairro. Para tal, propõe-se a metodologia de painel de opinião popular, uma modalidade de escuta cidadã cujo diferencial é a distribuição cíclica de informações dentro de um território, e dentre territórios, permitindo tanto o levantamento de problemas quanto a elaboração de soluções de maneira compartilhada. Propõe-se, portanto, que na base do processo participativo tenhamos uma componente de relacionamento cidadão hoje inexistente no marco participativo municipal. Essa etapa vai permitir que cada bairro possa, a partir de dinâmicas participativas locais, elaborar CARTAS DE PRIORIDADES DOS BAIRROS e identificar elementos de convergência e divergência com as cartas dos bairros adjacentes. Nessa etapa acontece a arregimentação de capital popular, portanto.
Para ser democrático, porém, esse processo de participação, massiva e igualitária, precisa ser calibrado por mecanismos que garantam a equidade. Isso implica não só submeter a massa de votação à uma gestão participativa local, como também garantir o direito de deliberação por parte de parcelas identitárias e interesses setoriais (conselhos de politicas publicas). Isso pois, caso contrário, invés de fortalecer o contexto democrático, esse expediente participativo acaba por fragilizá-lo, pois permite e induz a formação de ondas de populismo majoritário.
Esse acoplamento é um ponto delicado no desenho de processos participativos e, não raro, implica em tensões sociais de toda ordem. A solução que encontramos para lidar com essas tensões foi a de criar uma paridade entre o voto popular e voto representativo. Isso é, submeter o conjunto de preferências vindas do voto popular ao crivo do voto colegiado (conselhos), crivo este que não se traduz como um direito de veto, mas em um direito de reorganização das propostas realizadas em torno agendas setoriais e identitárias.
Essa reorganização implica em realocação de até 50% dos votos realizados, na forma de uma retirada linear e proporcional de todas as rubricas, e a realocação desses votos por meio de endosso à propostas existentes, ou em novas propostas, elaboradas pelos conselhos conforme suas prioridades politicas. Isso seria feito por cada conselho, criando agenda setoriais.
No computo geral, o resultado é obtido a partir de soma simples, computo dividido pelo numero de conselhos. Desse modo, a ideia é que cada conselho tenha peso equivalente, seja do voto popular, seja dos demais conselhos. Essa etapa vai permitir que cada bairro possa elaborar Agendas Setoriais de Obras, Serviços e Atenções Sociais e identificar elementos de convergência e divergência com as agendas dos bairros adjacentes. Nessa etapa acontece a arregimentação de capital social, portanto.
Quadro 1: Sistema Integrado De Planejamento Popular Participativo Municipal (ciclo anual)
| Etapa | Procedimento | Resultado | |
| a. | MOBILIZAÇÃO COMUNITÁRIA * Levantamento de preferências e prioridades por TERRITÓRIO (metodologia mista quali-quanti) Tecnologia de PAINEL POPULAR * Arregimentação de CAPITAL POPULAR |
FORMAÇÃO POLITICO-PEDAGÓGICA DE BASE COMUNITÁRIA * Submissão livre de propostas e voto direto preferencial e cumulativo em propostas existentes COLETA DE OPINIÕES E VOTAÇÕES a partir de temas integradores (a)* Crivo de participação direta igualitária e formação de preferencias territoriais |
FORMAÇÃO DE TERRITÓRIOS PARTICIPATIVOS * JORNAL/PAINEL POPULAR contendo saldos de votação, por território e por temas integradores (b), incluindo matérias registrando a luta popular por direitos (memória do território) Distribuição igualitária de informação sobre processo participativo * Formação de CARTA DE PRIORIDADES DOS BAIRROS, estruturados a partir de temas integradores |
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| b. | MOBILIZAÇÃO SETORIAL E IDENTITÁRIA * Levantamento de prioridades setoriais e identitárias por CONSELHOS (metodologia qualitativa)* Arregimentação de CAPITAL SOCIAL |
AÇÃO COLETIVA DE BASE SETORIAL * Conselhos de politicas publicas reúnem as propostas realizadas nas cartas de prioridades dos bairros em AGENDAS SETORIAIS (c) Realizam emendas, quando necessário * Crivo da participação colegiada e formação de agendas identitárias e setoriais |
FORTALECIMENTO DE CONSELHOS PARTICIPATIVOS SETORIAIS * JORNAL/PAINEL POPULAR com relato desse processo (memória de direitos). Etapa de mobilização comunitária permanece ativa, concomitantemente. * Formação de AGENDAS SETORIAIS DE OBRAS, SERVIÇOS E ATENÇÕES SOCIAIS |
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| c. | MOBILIZAÇÃO POPULAR REGIONAL
* Revisão e consolidação de Agendas Setoriais De Obras, Serviços e de Atenções Sociais por região * validação de proposta setorial junto à BASE TERRITORIAL |
AÇÃO COLETIVA DE BASE TERRITORIAL * Realização de PLENÁRIAS POPULARES para integração e aglutinação de propostas setoriais e territoriais Coleta de emendas ELEIÇÃO DE DELEGADOS DE CONSELHOS REGIONAIS (d), responsáveis pela consolidação do documento * Crivo da participação colegiada de base territorial |
FORMAÇÃO E FORTALECIMENTO DE CONSELHOS PARTICIPATIVOS REGIONAIS * JORNAL/PAINEL POPULAR com relato desse processo (memória de direitos). Etapa de mobilização comunitária permanece ativa, concomitantemente.* Consolidação de PLANOS REGIONAIS DE OBRAS, SERVIÇOS E DE ATENÇÕES SOCIAIS |
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| d. | MOBILIZAÇÃO POLÍTICA * Formação de peças legislativas por Conselho de Representantes * Implementação de ações via Sub-Prefeituras, Secretarias e ação legislativa | Publicação de JORNAL/PAINEL POPULAR com relato desse processo (memória da participação). Etapa de mobilização comunitária permanece ativa, concomitantemente. |
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| REINICIO DE CICLO ANUAL: Novas proposições e monitoramento e avaliação de programa existente | |||
Ciclo continuo, o passo seguinte é a adaptação da vontade expressa pelo voto popular ao novo contexto oriundo das diretrizes expressas pelos conselhos, portanto. Isso é, submeter as Agendas Setoriais De Obras, Serviços e Atenções Sociais a um novo crivo popular, mas agora por meio de assembleias populares mediadas por expedientes participativos do tipo OP.
Assembleias em que são eleitos delegados para representação territorial, identitária e setorial, reunidos em conselho, e em que as Agendas Setoriais de Obras, Serviços e Atenções Sociais sejam pensadas regionalmente, consolidando PLANOS REGIONAIS DE OBRAS, SERVIÇOS E DE ATENÇÕES SOCIAIS. O desenvolvimento dessa formulação, por sua vez, pode tanto ser feita por novas oficinas de OP, como por oficinas participativas promovidos pelos próprios conselhos de politicas publicas, correspondentes a cada rubrica, algo a ser decidido território à território. Por fim, a etapa final consiste na formulação de peças legislativas e orçamentarias (plano de metas, PPA, etc), resultado da mobilização politica.
Ao realizar essa proposta, propomos uma retomada de um percurso que procura integrar a perspectiva territorial na gestão e no planejamento municipal. Essa retomada implica na revisão das atribuições do Conselho Participativo Municipal – CPM e dos artigos 34 e 35 da Lei nº 15.764/2013. Por sua vez, propõe a inclusão da participação direta no processo participativo municipal e, ao fazê-lo, oferece novas perspectivas para a agência popular frente à praticas de planejamento e de desenho orçamentário (LEIRNER, 2024; LEIRNER; SANCHEZ, 2023).
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DECRETO 61.718/2022. Disponível em: <https://legislacao.prefeitura.sp.gov.br/leis/decreto-61718-de-18-de-agosto-de-2022> Acesso em: 9 de maio de 2024
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Notas:
1 Esta seção não seria possível sem as contribuições do documento elaborado por sub-prefeitos e sub-prefeitas sobre a descentralização política-administrativa da gestão municipal em São Paulo. O documento foi elaborado no âmbito da candidatura Boulos-Suplicy para o pleito eleitoral 2024 e escrito por Adalberto Dias de Sousa, Adaucto José Durigan, Carlos Massato Kiyomoto, Cássia Goreti da Silva , Cleide Pandolfi, Jackeline Morena de Oliveira Melo, João Galvino, Luiz Fernando Macarrão, Marco Antonio Silva, Nerilton Antônio do Amaral, Nilton Oliveira, Tadeu José Aparecido Pinheiro Dias Pais, a quem estendemos nossos agradecimentos.
2 O OP na época teve mais de 100 mil participantes. Ver Prefeitura de São Paulo, balanço de gestão (2004), em: https://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/arquivos/secretarias/governo/BalancoGestao.pdf (acessado em 5/5/2024)
3 PORTARIA PREFEITO – PREF Nº 256 de 30 de Julho de 2003
4 https://www.saopaulo.sp.leg.br/blog/stf-decide-que-camara-municipal-pode-criar-conselhos-para-fiscalizar-o-executivo/
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Arte: Anne Gonnzales
