Complexo Econômico-Industrial da Saúde pode conduzir novo ciclo de desenvolvimento, gerando empregos de qualidade, modernização tecnológica e melhora do cuidado. Seu trunfo: poder de compra do SUS. Uma necessidade: reforçar o planejamento estatal
Por Guilherme Arruda, em Outra Saúde
Historicamente, o mundo do trabalho no Brasil tem como principal traço a predominância dos empregos informais, de salários diminutos e baixa produtividade. Nesse cenário, apesar de crescentes ameaças de precarização, o mercado laboral no setor saúde se destaca por melhor remuneração e maior complexidade econômica. Poderia o impulsionamento do Complexo Econômico-Industrial da Saúde (CEIS) ser a chave para desencadear um novo ciclo de desenvolvimento que gere milhões de ocupações dignas para os brasileiros?
É o que propõem os pesquisadores do Centro de Estudos Sindicais e do Trabalho (Cesit) e professores do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/Unicamp), Denis Maracci Gimenez e Marcelo Manzano Prado, no artigo CEIS: fonte de empregos de qualidade. O escrito faz parte da série “Trabalho para todas as pessoas: é possível?”, uma publicação do Cesit em parceria com a Fundação Friedrich Ebert Brasil.
Em entrevista a Outra Saúde, o historiador e economista Denis Gimenez, atualmente assessor da presidência do IBGE, argumenta que a proposta vai além do mundo do trabalho: a aposta no CEIS abre caminho para o reforço da qualidade do cuidado e a absorção mais igualitária dos padrões tecnológicos mais avançados. Para este projeto, trata-se de um trunfo que o país já possua infraestruturas públicas como o Sistema Único de Saúde (SUS) e a Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) – e esta última, em sua visão, pode cumprir um papel estratégico similar ao da Petrobras no anterior ciclo de desenvolvimento do Brasil, se amplamente reforçada em escala e investimentos.
Citando as lições da trajetória de países como China e Índia, o economista argumenta o país precisa conferir maior peso à capacidade orientadora do Estado: “Se você analisar todas as experiências mais bem-sucedidas de desenvolvimento de países periféricos desde o século passado, não há nenhuma dúvida de que elas conferem uma centralidade enorme ao planejamento estatal”. Nesse sentido, a planificação cuidadosa também pode enfrentar outro problema grave: a histórica dependência de importações que leva o país a um déficit comercial de US$20 bilhões no setor saúde.
“Em um projeto de desenvolvimento mais ambicioso para o país, não tenho dúvida que o setor saúde é um dos que devemos apostar mais fortemente, porque temos várias características positivas para entrar com tudo”, resume.
A seguir, fique com a íntegra da entrevista com Denis Maracci Gimenez, pesquisador do Cesit e professor do Instituto de Economia da Unicamp.
Em artigo para a coletânea do Cesit, avalia-se que o Complexo Econômico-Industrial da Saúde é uma possível “fonte de empregos de qualidade”. Você também destaca que, hoje, o mundo do trabalho no Brasil é marcado por grandes contradições e ocupações cada vez mais precárias. Como e porque o impulsionamento do CEIS poderia transformar a qualidade dos empregos no país?
Acho que é importante começar com algumas caracterizações gerais. O primeiro ponto é que o mundo do trabalho na saúde é parte do “filé mignon” do mercado de trabalho brasileiro. E por que isso? Mesmo com todas as contradições, contratos atípicos e formas não padronizadas de contratação, olhando para o conjunto do mercado de trabalho de brasileiro, esse setor faz parte daquilo que temos de melhor. Temos um cenário historicamente muito desorganizado e com baixa formalização, mas na saúde isso é diferente, prevalecem bons contratos e um padrão de remuneração melhor do que o geral.
Claro que alguém pode dizer que isso é porque o mercado de trabalho no Brasil é muito ruim, e é verdade, mas não podemos analisar as ocupações no setor saúde de forma isolada do cenário mais amplo, que é um contexto com certas características históricas do subdesenvolvimento: são mercados de trabalho heterogêneos, fundados em baixos salários e com uma grande precariedade nas relações laborais. Uma parte desse mercado se confunde, inclusive, com estratégias de sobrevivência de todo tipo. Na saúde, em geral, não é o que vemos. Com razão, estudiosos do mundo do trabalho na saúde criticam aspectos que marcam o aumento da precariedade das relações laborais, mas é preciso partir daquilo que é essencial nessa realidade.
Um segundo ponto é que, para avaliar a qualidade dos empregos, especialmente no setor de serviços, uma característica importante a se considerar é a complexidade da atividade – e, na saúde, tudo é complexo, da produção industrial à coleta de lixo hospitalar. É um setor em que chamamos atenção para um processo crescente de hiperindustrialização dos serviços. A transformação tecnológica e produtiva está complexificando o que se faz na saúde e isso se expressa também nas ocupações do setor.
Isso é completamente diferente da maior parte da expansão dos empregos em serviços no Brasil, que é marcada pela baixa produtividade, refletindo os dilemas de um país que há 40 anos tem enormes dificuldades para se desenvolver – desde o final da década de 1970, pelo menos – e onde está ocorrendo uma regressão da estrutura ocupacional. A dinâmica do mercado de trabalho brasileiro e a expansão do peso dos serviços reflete traços de nossa semi-estagnação e do nosso subdesenvolvimento.
No caso da Saúde, não é bem assim. É um setor que tem uma base fortemente ligada à estrutura produtiva. Foi um setor protagonista da absorção de tecnologias da Terceira Revolução Industrial, como a microeletrônica, e agora é muito importante também da Indústria 4.0. Hoje, por exemplo, uma cirurgia de aorta abdominal é acompanhada não só pelo cirurgião, mas também pelos fabricantes dos materiais utilizados no procedimento, pelos fabricantes dos anestésicos, e assim por diante. Trata-se de uma integração crescente aos cuidados de saúde. Não se entra numa UTI sem ter conhecimento mínimo das novas tecnologias – e, no caso dos padrões mais desenvolvidos, há um uso intensivo de recursos computacionais, Big Data, até mesmo cirurgias remotas.
Tudo que há de mais moderno no mundo está acontecendo na saúde. Isso tem um impacto direto nos empregos, porque vai demandando uma qualificação crescente e vai dando conteúdos mais complexos às ocupações. A saúde se torna um espaço promotor de bons empregos. O que é bastante próprio é que são muitas pessoas, nós estimamos que há 10 milhões de pessoas empregadas diretamente no que a gente chama de amplo complexo da saúde. É cerca de 10% da população ocupada.
O terceiro ponto é o papel fundamental do Sistema Único de Saúde (SUS), que é o maior sistema público do mundo. Isso dá um peso extraordinário para a área da saúde no Brasil, especialmente na relação entre a estrutura produtiva, o mundo do trabalho e a sociedade. Um reflexo de termos uma estrutura desse tamanho é que se o SUS decide comprar tomógrafos isso desloca todo o mercado mundial. Essa é a peculiaridade de termos um sistema tão potente e nacionalizado em um país continental, com grande diversidade regional e populacional. Isso também se expressa no volume de bons empregos qualificados que se pode gerar.
O artigo destaca que “apesar de esforços recentes”, o Brasil segue na condição de “consumir sem produzir”. De fato, apesar de diversas iniciativas do Complexo Econômico-Industrial da Saúde nos últimos anos (neste mandato de Lula, podemos falar das novas plantas fabris da Hemobrás, volta da produção nacional de insulina, desenvolvimento e fabricação da vacina nacional da dengue, etc), o déficit comercial na saúde segue crescendo, chegando recentemente a US$ 20 bilhões, segundo estimativas. O que leva a essa dificuldade de alcançar o objetivo de superar a dependência?
Como a saúde é protagonista da indústria 4.0, ela está na fronteira da acumulação de capital no mundo e é um lugar privilegiado do processo de acumulação e expansão capitalista. Ela está no espectro de atuação das Big Techs e das grandes corporações que atuam em tecnologias de saúde. Estamos falando da formação de grandes blocos de capital que operam em escala global e tendem a uma forte monopolização de estruturas produtivas, tecnológicas e financeiras. Na Unicamp, pesquisadores como Célio Hiratuka e Fernando Sarti têm estudado a financeirização do setor saúde e os desafios que isso traz para o CEIS. É possível identificar que importantes processos de fusão, aquisição e formação de grandes grupos empresariais estão acontecendo neste momento na saúde.
O laboratório Sirius, instalado em Campinas, é o maior investimento em tecnologia do Brasil nas últimas décadas, e uma parte importante das pesquisas realizadas com esse equipamento são voltadas para questões de saúde.
Coloco todas essas informações para dizer que só vamos conseguir produzir de forma competitiva, reduzir o déficit comercial e até entrar em outros mercados se tivermos formas superiores de organização financeira, ideológica e produtiva. Hoje, apesar da saúde conter o que há de mais moderno, ela se depara com entraves da nossa economia subdesenvolvida e dependente. A Nova Indústria Brasil (NIB), a política industrial do atual governo Lula, tem uma missão inteira voltada para investimentos no Complexo Econômico-Industrial da Saúde, mas ela se depara com dificuldades estruturais de uma dinâmica que tende a uma forte monopolização. Não é só o Brasil que enfrenta essa dificuldade, muitos países desenvolvidos também. Mas nós, especificamente, somos um país com a marca histórica do subdesenvolvimento, o que cria enormes dificuldades para conseguirmos sair dessa posição de “consumir sem produzir”, que é uma frase do Celso Furtado.
O que nós temos de diferencial? O enorme poder de barganha do SUS, que se for trabalhado politicamente de maneira adequada, junto de uma política industrial e de desenvolvimento, pode ajudar a forçar acordos de transferência de tecnologia que levem à internalização da produção. Certamente vai ser difícil fazer isso com todos os produtos, mas é preciso utilizar a força desse grande ativo que é o Sistema Único de Saúde em uma estratégia inteligente.
Além disso, temos algumas estruturas de produção que devem ser integradas em um esforço mais amplo de promoção de uma política de desenvolvimento no país, de forma ambiciosa. A Fiocruz pode ser o embrião de uma Petrobras do século XXI, porque está em um setor chave para o desenvolvimento vindouro no nosso tempo. Hoje ela já cumpre um papel extraordinário, tem uma estrutura produtiva respeitável, mas é preciso ampliá-la. Para se relacionar com esse mercado mundial que acabei de descrever, marcado pela presença de grandes corporações com uma capacidade de financiamento absurda para alavancar o desenvolvimento tecnológico, nós temos que ter a ambição de transformá-la em uma Petrobras.
Quando falo isso, estou querendo dizer que a Petrobras faz tudo o que faz porque é gigante em termos de escala, tem forte autonomia tecnológica, é capaz de realizar prospecção sozinha, domina diversas etapas do processo produtivo. Claro que a Fiocruz não produz petróleo, mas a comparação que quero fazer é de estrutura – a estrutura financeira, produtiva e tecnológica que é necessária para alcançar esse objetivo tem que ser gigante, muito maior do que a Fiocruz tem hoje.
Em um projeto de desenvolvimento mais ambicioso para o país, não tenho dúvida que o setor saúde é um dos que devemos apostar mais fortemente, porque temos várias características positivas para “entrar com tudo”. E com um objetivo nobre, que é atender melhor a população brasileira. O trabalho do grupo do professor Carlos Gadelha, no Centro de Estudos Estratégicos da Fiocruz (CEE/Fiocruz), é muito importante nesse esforço.
Que medidas seria preciso adotar para transformar a Fiocruz ou outras infraestruturas públicas da saúde na “Petrobras do século XXI” e alcançarmos esses objetivos de desenvolvimento? Ampliar o investimento público? Fortalecer o planejamento estatal? Acabar com o Arcabouço Fiscal?
Se você analisar todas as experiências de desenvolvimento mais bem-sucedidas de países periféricos desde o século passado, não há nenhuma dúvida de que elas conferem uma centralidade enorme ao planejamento de Estado. Não é nem uma questão de fazer tudo ser estatal, mas de coordenar os rumos da economia.
Veja a experiência da Índia na produção de fármacos. A maioria das empresas hoje são privadas, mas tem um peso brutal do planejamento estatal na criação desse setor. É um modelo híbrido, mas existe um protagonismo do planejamento e coordenação do Estado, que permite a construção de um bloco de capital e de uma estrutura financeira, produtiva e tecnológica compatível com os desafios.
Enfatizo isso porque o livre jogo das forças de mercado é incapaz de produzir estruturas assim. Você pode ver tanto a experiência chinesa mais recente ou as experiências de industrialização do pós-guerra em um período histórico mais distante, elas têm em comum uma grande capacidade de planejamento estatal, estabelecendo relações virtuosas entre Estado e mercado, economia e política, que permite construir essas estruturas.
Também enfatizo isso porque às vezes caímos em certas simplificações de que basta baixar o juro e soltar o gasto público que isso vai acontecer. É um pouco mais complexo. De repente, se você ampliar o gasto público mas ele servir para abastecer o setor privado – que, na saúde do Brasil, é um grande absorvedor de recursos públicos –, isso não vai resolver. Não é que eu acho que não é preciso gastar em saúde, mas estou levantando um outro ponto. Certamente, se tivermos um juro mais baixo, será um problema a menos, mas estamos falando de uma estratégia de desenvolvimento que demanda planejamento de Estado, é algo mais complicado.
Olhando para a industrialização brasileira, a professora Maria da Conceição Tavares costumava dizer que ela foi muito bem sucedida, afinal, transformamos um país que era um cafezal na oitava maior economia do mundo, fomos capazes de internalizar e copiar todo o padrão da segunda revolução industrial. No final dos anos 1970, o Brasil produzia tudo que os países desenvolvidos produziam – química, metal-mecânica, automobilística. Mas ela dizia que absorvemos tudo menos o essencial: estruturas superiores de desenvolvimento tecnológico e financiamento. Em um capitalismo fortemente monopolizado, isso é indispensável.
Voltando ao exemplo do tomógrafo: hoje, são quatro empresas que fabricam a maior parte dos equipamentos desse tipo no mundo. Como que entramos nesse tipo de jogo, senão com estruturas grandes e robustas? O caminho precisa ser muito integrado a uma estratégia com grande protagonismo e capacidade de planejamento e coordenação do Estado, aproveitando espaços que já temos, como a Fiocruz, privilegiada em suas relações com o maior sistema público de saúde do mundo. É uma vantagem, em um setor que temos know-how e condições de entrar.
Vamos conseguir entrar em tudo? Certamente não, porque os bloqueios tecnológicos e financeiros são grandes, mas é possível fazer algo muito melhor do que ser um dos maiores importadores em saúde do mundo.
No artigo, também se argumenta que o CEIS pode cumprir um papel importante na modernização tecnológica. Como impedir que, em um país de fortes desigualdades sociais e na atenção à saúde, o desenvolvimento e a incorporação de novas tecnologias reproduzam essas desigualdades?
Reforçando a posição do SUS, no sentido de ele ser o promotor de uma atenção à saúde mais igualitária. Se você imaginar que o progresso tecnológico vai resolver o problema autonomamente, sem uma política que permita que todos tenham acesso ao que há de mais complexo, certamente ocorrerá um processo de diferenciação dos padrões de consumo na saúde: uma saúde pobre para os pobres e uma saúde rica para os ricos. Ou seja, desenvolver o Complexo Econômico-Industrial da Saúde também demanda uma estratégia de difusão dos benefícios para o conjunto da sociedade, senão haverá uma segmentação.
Não se trata de algo específico da saúde, é um problema que está inscrito na estrutura da sociedade. Reproduzindo as desigualdades sociais, você pode ter tudo o que há de mais moderno na saúde para poucos e um SUS empobrecido que não tem seringa nem esparadrapo. Na educação, essa diferenciação é mais evidente. Já na saúde, ela é um pouco mais contida, não só porque ela é o filé mignon do mundo do trabalho no Brasil, mas porque ela é o “filé mignon” da política social brasileira, é onde mais conseguimos avançar na estruturação de um sistema público e nacionalizado.
Mesmo assim, é preciso um esforço consciente para evitar que o próprio sucesso do CEIS se expresse como reprodução ampliada de desigualdades, até porque, mesmo havendo um sistema nacional, há uma segmentação significativa.
De toda forma, o SUS é uma força muito poderosa [no combate à desigualdade], como vimos no exemplo da pandemia. Naquele momento, não foi quem tinha mais dinheiro que tomou a vacina primeiro, porque havia uma política pública orientada por princípios de cidadania e proteção integral ao cidadão, que dizia que ninguém era melhor que ninguém, e impediu que a ordem de vacinação fosse determinada pelo mercado. Primeiro foram os mais vulneráveis, os mais velhos e assim por diante. A partir disso, esse exemplo pode se espraiar para outras estruturas, tanto da política social como da estratégia de desenvolvimento.
O artigo também chama atenção para o fato de que “sob a imposição da dependência externa e da posição da saúde na fronteira da acumulação de capital”, os recursos da saúde vazam para o exterior. Em entrevista recente para Outra Saúde, pesquisadores opinaram que o potencial do CEIS é limado pelos limites da política de patentes do país, que leva a grandes gastos com o pagamento de direitos de propriedade intelectual de farmacêuticas estrangeiras. Como você avalia essa questão?
Em nosso artigo, quisemos mostrar que, se não tivermos uma política nacional de desenvolvimento, o nosso sistema de saúde pode se transformar num grande espaço de transferência de recursos para fora.
Novamente, não é questão de imaginar que vamos conseguir internalizar tudo e não importar mais nada, mas podemos ter uma estratégia mais potente de atuação, especialmente com os polos de produção do setor público. Do meu ponto de vista, isso demandaria um esforço ainda superior ao que estamos fazendo hoje, para impulsionar de forma mais orgânica a estruturação do Complexo Econômico-Industrial da Saúde. Essa é uma agenda absolutamente prioritária para o próximo governo.
No que se refere às patentes, elas podem de fato se transformar em bloqueios poderosos. Por isso, quando os países buscam alguma autonomia na inserção nas cadeias globais de valor, em geral implantam políticas nacionais que demandam transferência de tecnologia e quebras de patente como uma estratégia consciente.
A estratégia chinesa é muito virtuosa, nesse sentido. Para vender no mercado chinês, é preciso produzir lá, montar uma joint venture, criar estruturas que permitam aos chineses internalizar aquela tecnologia. No que se refere às compras governamentais, não é só questão de usar o poder de compra do Estado brasileiro para comprar mais barato, é utilizá-lo para internalizar e absorver tecnologias. A saúde é um setor em que valeria muito a pena ter uma estratégia mais ousada nesse aspecto, tanto pelo que pode oferecer em termos de estruturas superiores de organização quanto pelo que reverte em benefícios à população brasileira, em um momento de transição demográfica importante.
Do meu ponto de vista, por todos os ângulos – política social, estratégia de desenvolvimento, mudanças demográficas –, o Complexo Econômico-Industrial da Saúde deve estar na primeira fila de prioridades. Isso também envolveria uma estratégia de transferência de tecnologia e quebra de patentes, que demandaria um esforço político do Estado. Afinal, nesse campo, há interesses estabelecidos em torno de grandes players.
Se você pegar a Índia, ela tem hoje uma capacidade de produção farmacêutica que há 50 anos não estava nem perto de ter. É impossível fazer? Não, mas foi preciso uma estratégia de Estado para constituir uma indústria tão poderosa naquele país. Nesse sentido, as patentes refletem um sistema de dependência que, só com muita estratégia e uma ação política bem determinada, é que podemos buscar tentar fazer algo contra os efeitos negativos.
