Audiência nesta terça-feira (25) não tem consenso entre os Terena e acontece em um momento onde o STF ainda discute o alcance de dispositivo
A Terra Indígena (TI) Buriti será levada a uma audiência de conciliação, nesta terça-feira (25), no Supremo Tribunal Federal (STF), para tratar do conflito fundiário estabelecido pela sobreposição de propriedades rurais ao território do povo Terena. A reunião foi determinada pelo ministro Flávio Dino e será conduzida pelo Núcleo de Solução Consensual de Conflitos (Nusol). Conforme apuração, há divergências entre integrantes do governo federal quanto à participação no encontro. Entre os Terena, a maioria dos caciques e lideranças entende que a audiência pretende chegar a um acordo do qual o grupo discorda: a indenização por terra nua.
A audiência acontece em um dos momentos mais delicados da história recente envolvendo ataques às regras que determinam como o procedimento demarcatório se desenrola. O STF ainda discute o alcance das regras de indenização pela chamada terra nua, justamente um dos mecanismos que os Terena acreditam que pode aparecer na negociação proposta ao Buriti. O julgamento dos embargos relacionados às decisões sobre o marco temporal e ao regime indenizatório ainda não está encerrado. Em agosto, o andamento processual registrou novo pedido de vista do ministro Dias Toffoli.
Para o Conselho Indigenista Missionário (Cimi), que nesta segunda-feira (24) foi admitido como assistente da comunidade no processo (leia mais abaixo), a possibilidade de se avançar agora para uma indenização pela terra nua representa um risco de retrocesso. A entidade sustenta que a situação jurídica de Buriti possui características que a diferenciam dos casos em que o Supremo admitiu a possibilidade excepcional de indenização aos particulares.
A opinião é acompanhada pela maioria dos caciques da TI Buriti, demonstrando que entre as 17 aldeias a opinião favorável à indenização por terra nua não se estabelece como opinião conjunta (leia mais abaixo). Houve, nos últimos dias, uma mobilização de lideranças pedindo a suspensão da audiência com o STF, pois entendem que a indenização por terra nua será a principal pauta do encontro. Alguns caciques ouvidos dizem que há “um assédio vindo de Brasília”, sobretudo do Ministério dos Povos Indígenas (MPI), para que ocorra essa negociação. Para eles, há ainda o fato de que seria um “ato imoral” indenizar nos termos propostos quem os expulsou do território tradicional, explorou os recursos e sempre os tratou de forma violenta.
Os Terena avaliam, em uma leitura mais ampla sobre o pano de fundo da questão indígena, que alterações semelhantes introduzidas nos procedimentos de reforma agrária e de regularização fundiária de territórios quilombolas resultaram em maior burocratização, morosidade e, em alguns casos, paralisação dos processos administrativos de reconhecimento, titulação e garantia de terras, com impactos diretos sobre a efetivação dos direitos territoriais assegurados constitucionalmente.
A questão é particularmente sensível porque, de acordo com os autos, há prova documental de que a Funai já havia levado à Justiça, antes de 5 de outubro de 1988, a existência da presença indígena e do litígio sobre a TI Buriti. Se essa interpretação prevalecer, os proprietários de sobreposições à Terra Indígena – há quatro propriedades não retomadas pelos Terena – sequer se enquadram nos parâmetros mais favoráveis à indenização pela terra nua estabelecidos pelo STF.
A audiência pode colocar em discussão uma questão anterior ao valor de qualquer eventual pagamento: há, no caso concreto, direito dos proprietários à indenização pela terra nua? Se os critérios do STF forem aplicados ao caso concreto, a pergunta não será simplesmente quanto vale a terra ocupada pelos fazendeiros. Diante do histórico documental da Buriti, existe fundamento constitucional para pagar por ela neste formato – sem entendimento firmado – de indenização por terra nua?
De uma reserva de 2 mil hectares à TI de 17,2 mil
A história da Buriti remonta ao processo de confinamento territorial imposto aos Terena no início do século XX. Entre as décadas de 1920 e 1930, o antigo Serviço de Proteção aos Índios (SPI) constituiu uma reserva de 2.090 hectares para os Terena. A própria Funai registrou posteriormente que a criação dessas reservas no Mato Grosso do Sul, que envolveu ainda o povo Guarani e Kaiowá, fazia parte de uma política de atração e integração dos indígenas, ao mesmo tempo em que áreas vizinhas eram abertas à colonização, transformando os indígenas em mão de obra barata nas propriedades que se sobrepunham aos territórios tradicionais.
Estudos antropológicos, históricos e arqueológicos posteriores indicaram que a presença Terena na região é muito anterior à criação da reserva. Pesquisa etnoarqueológica situa a ocupação na Serra de Maracaju pelo menos desde meados do século XIX. Uma perícia judicial realizada em 2003 teve justamente como objeto avaliar a reivindicação da demarcação dos 17.200 hectares, incluídos neles os 2.090 hectares da atual Reserva.
A perícia concluiu pela existência de elementos históricos, arqueológicos e antropológicos relacionados à ocupação tradicional Terena. Decisões judiciais posteriores também registraram que a presença indígena na região remonta à segunda metade do século XIX e que o processo de redução territorial esteve associado à pressão de particulares e ao confinamento na pequena reserva.
A demarcação do total de 17.200 mil hectares da Buriti passou, assim, a constituir o núcleo da disputa. A documentação oficial registra atos administrativos relacionados à identificação, delimitação e declaração da área desde o fim dos anos 1990 e início dos anos 2000. A partir dos anos 2000, os Terena passaram às retomadas na medida em que avaliavam os efeitos da morosidade do procedimento. O território foi reconhecido administrativamente como de posse permanente Terena, mas não chegou à etapa final de homologação presidencial.
A área de 2.090 hectares da Reserva é regularizada, enquanto os 17.200 hectares correspondentes à TI Buriti permanecem sem homologação presidencial. Em outras palavras, o Estado brasileiro reconheceu administrativamente a tradicionalidade da Terra Indígena, mas o processo de regularização fundiária não foi concluído
Uma demarcação paralisada pelo marco temporal
A demora não ocorreu apenas por entraves administrativos. O procedimento da Buriti também foi afetado pelo entendimento jurídico do marco temporal, utilizado para contestar a ampliação do território.
A tese foi definitivamente afastada pelo STF em 2023. No julgamento do Tema 1.031, a Corte estabeleceu que a demarcação é um procedimento declaratório do direito originário dos povos indígenas e afirmou que a proteção constitucional não depende da comprovação de ocupação em 5 de outubro de 1988. O Supremo também reconheceu que a posse tradicional indígena possui natureza própria e não pode ser confundida com a posse civil.
Isso torna ainda mais controversa, segundo o Cimi, a opção de deslocar agora a discussão para o pagamento aos proprietários. Para a entidade, se o processo foi travado pelo marco temporal e essa tese foi derrubada pelo STF, o caminho deveria ser a retomada da demarcação, e não a transformação da demora estatal em argumento para aquisição onerosa da área.
O conflito que explodiu em 2013
A demora da conclusão do procedimento demarcatório cobrou um preço em maio de 2013. Naquele ano, os Terena realizaram retomadas de propriedades inseridas na área reivindicada, entre elas a Fazenda Buriti. Em 30 de maio, durante uma operação de reintegração de posse, o indígena Oziel Gabriel, de 35 anos, foi morto por disparo de arma de fogo.
O Ministério Público Federal (MPF) posteriormente apontou que o tiro fatal partiu de arma utilizada pelas forças policiais. Documento do próprio MPF registra que Oziel foi atingido por projétil disparado por arma de uso exclusivo da Polícia Federal durante a desocupação da fazenda.
A morte transformou Oziel em símbolo da luta Terena pela terra. Pouco depois, Josiel Gabriel Terena também foi baleado nas proximidades da Fazenda São Sebastião da Serra, ficando tetraplégico. O conflito levou o governo federal, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e outros órgãos a promover rodadas de negociação. Ainda em 2013, houve inclusive uma trégua mediada pelo CNJ, enquanto indígenas e fazendeiros aguardavam novas tratativas com o governo. O problema, entretanto, não foi resolvido.
A morte transformou Oziel em símbolo da luta Terena pela terra. Pouco depois, Josiel Gabriel Terena também foi baleado nas proximidades da Fazenda São Sebastião da Serra, ficando tetraplégico
A proposta de Cardozo que volta à mesa
Uma das alternativas apresentadas pelo governo federal ao longo dos anos foi o pagamento aos proprietários com títulos sobrepostos ao território reivindicado pelos Terena. Durante o governo Dilma Rousseff, o então ministro da Justiça José Eduardo Cardozo apresentou uma proposta de aproximadamente R$90 milhões para 15.100 hectares, excluídos os 2.090 hectares correspondentes à Reserva Buriti. Os proprietários chegaram a aceitar a proposta em uma rodada retomada em 2024, mas o acordo não avançou.
A proposta de Cardozo, em 2013, foi recebida com forte resistência pelo movimento indígena. A Articulação dos Povos Indígenas do Brasil (Apib) posicionou-se contra a ideia de condicionar a solução da questão territorial ao pagamento pela terra. A posição da Apib não mudou no essencial. A organização tem se manifestado contrariamente à transformação da indenização pela terra nua em mecanismo ordinário de regularização de terras indígenas, por considerar que o direito territorial previsto na Constituição é originário e não deveria depender da capacidade financeira do Estado.
A chamada terra nua corresponde, em termos gerais, ao valor do imóvel sem considerar as benfeitorias existentes sobre ele, como construções, plantações e instalações. Ocorre que a Constituição, no artigo 231, estabelece que são nulos e extintos os atos que tenham por objeto a ocupação, o domínio e a posse das terras tradicionalmente ocupadas pelos indígenas. O mesmo dispositivo prevê indenização pelas benfeitorias decorrentes da ocupação de boa-fé.
A Constituição, no artigo 231, estabelece que são nulos e extintos os atos que tenham por objeto a ocupação, o domínio e a posse das terras tradicionalmente ocupadas pelos indígenas
O STF, no julgamento do Tema 1.031, estabeleceu uma distinção importante. A tese aprovada pela Corte prevê indenização pela terra nua quando não houver ocupação tradicional indígena ou esbulho renitente na data da Constituição, desde que existam justo título ou posse de boa-fé e estejam presentes as demais condições estabelecidas pelo julgamento. Nessa hipótese, a indenização pela terra nua deve ser processada em autos apartados do procedimento de demarcação.
No sentido oposto, havendo ocupação tradicional indígena ou esbulho renitente contemporâneo à promulgação da Constituição, o STF estabeleceu a aplicação do regime indenizatório das benfeitorias úteis e necessárias.
A tese do Supremo também afirma que descabe indenização em casos já pacificados decorrentes de terras indígenas reconhecidas e declaradas em procedimento demarcatório, ressalvadas situações judicializadas e em andamento. É justamente essa distinção que torna o caso Buriti particularmente sensível.
Por que Buriti pode ser diferente
O argumento apresentado pelo Cimi é que não se trata de uma situação em que proprietários teriam adquirido terras sem qualquer conhecimento de reivindicação indígena.
Há, segundo a documentação que fundamenta a posição da comunidade, prova material de que a Funai ajuizou ação antes de 5 de outubro de 1988, registrando judicialmente a presença indígena e a existência do litígio territorial.
Se a existência da ocupação e do conflito indígena já havia sido formalmente levada à Justiça pelo Estado antes de 1988, a tese defendida pela comunidade é que não seria possível caracterizar os ocupantes como terceiros que, de boa-fé e sem conhecimento do litígio, adquiriram terras posteriormente identificadas como indígenas.
Isso significa que, mesmo sob a interpretação mais favorável aos proprietários dentro do atual debate do STF, a situação de Buriti não preenche os requisitos para indenização pela terra nua
É justamente por isso que, para o Cimi, qualquer acordo que estabeleça previamente um pagamento pela terra nua pode inverter a lógica da decisão do STF: em vez de aplicar os critérios definidos pela Corte ao caso concreto, o Estado passaria a negociar um pagamento cuja própria possibilidade jurídica ainda está sendo discutida.
Estado não deveria comprar aquilo que a Constituição já reconhece
Em nota publicada durante o julgamento do marco temporal, o Cimi afirmou que o artigo 231 da Constituição permite indenização pelas benfeitorias decorrentes de ocupação de boa-fé, mas não pelo valor da terra nua. Na avaliação, pagar pelo território significaria transformar em propriedade indenizável aquilo que constitucionalmente constitui patrimônio da União e é objeto de direito originário dos povos indígenas.
A entidade também argumenta que atrelar a demarcação ao pagamento prévio pela terra poderia tornar o processo ainda mais lento. Como o Estado dispõe de recursos limitados, grandes indenizações poderiam estabelecer uma espécie de fila financeira para o reconhecimento de territórios já identificados como indígenas.
Há outras propostas a esse respeito no próprio STF. Para o ministro Cristiano Zanin, quando houver efetivamente dano causado pelo Estado a particulares que receberam títulos de boa-fé, a reparação deve ser analisada como responsabilidade civil decorrente de ato estatal, e não como pagamento pela propriedade da terra dentro do procedimento demarcatório. A tese está relacionada ao artigo 37, parágrafo 6º, da Constituição. Para Zanin, a controvérsia está em definir qual é a natureza jurídica da compensação.
Um julgamento do STF que ainda não terminou
A audiência desta terça-feira (25) acontece em meio a uma disputa que o próprio Supremo ainda não encerrou. No julgamento do Tema 1.031, a Corte estabeleceu critérios para situações envolvendo justo título, posse de boa-fé e ausência de ocupação tradicional ou esbulho renitente em 1988. O acórdão também reconheceu que as terras de ocupação tradicional são terras públicas, inalienáveis e indisponíveis, e que os povos indígenas possuem capacidade civil e postulatória para participar dos processos em que seus interesses sejam discutidos.
Ocorre que as decisões posteriores ampliaram o debate sobre as consequências indenizatórias e sobre a Lei 14.701/2023, e os embargos de declaração ainda estão sendo apreciados
O andamento do STF registra que o ministro Dias Toffoli pediu vista no processo que reúne parte dessas discussões. O voto do relator, Gilmar Mendes, e as divergências apresentadas por outros ministros mostram que ainda não há uma fórmula consensual sobre todos os efeitos da indenização pela terra nua. É nesse contexto que o MPI retoma, no caso Buriti, uma solução que remete à proposta formulada pelo governo Dilma em 2013.
Para o Cimi, essa combinação é especialmente preocupante: uma política de pagamento que já havia sido contestada pelo movimento indígena volta à mesa justamente quando o STF ainda está definindo os limites jurídicos desse mecanismo.
Maioria é contra dispositivo
A própria comunidade Terena da TI Buriti não apresenta uma posição uniforme sobre a possibilidade de indenização. Segundo informações apresentadas pelas lideranças e pela assessoria jurídica da comunidade, a maior parte dos 17 caciques do território é contrária ao pagamento pela terra nua. A maioria dos caciques considera que o Estado não deveria pagar pela terra nua e defende que sejam aplicados os mecanismos constitucionais de demarcação.
A assessoria jurídica do Cimi, que atuou durante anos como assessor jurídico da comunidade, nesta segunda-feira (24), foi admitido como assistente da comunidade na ação que envolve a TI Buriti. A participação ocorre em sintonia com uma tese jurídica defendida pelo Cimi há anos: a comunidade indígena deveria ter sido reconhecida como parte necessária no processo judicial que discutiu a demarcação e os limites do território.
A argumentação é baseada na própria capacidade processual reconhecida pelo STF aos povos indígenas. No Tema 1.031, a Corte afirmou que os povos indígenas possuem capacidade civil e postulatória e são partes legítimas nos processos em que seus interesses sejam discutidos.
Para o Cimi, se os Terena não foram considerados litisconsortes passivos necessários no processo que resultou na paralisação da demarcação, haveria fundamento para discutir a própria validade do procedimento judicial. Antes de discutir quanto pagar aos proprietários, seria necessário enfrentar os argumentos jurídicos que podem levar à anulação do processo e à retomada da demarcação.
Se ficar reconhecido no processo que os proprietários da Buriti não se enquadram nas hipóteses de indenização pela terra nua estabelecidas pelo STF, um eventual acordo de pagamento precisaria enfrentar uma questão elementar: qual seria a base jurídica para utilizar recursos públicos para indenizar uma terra que, segundo a Constituição, integra o patrimônio da União e é objeto de direito originário indígena?
A questão pode, em tese, provocar o controle de órgãos como o Tribunal de Contas da União, caso sejam empregados recursos federais sem fundamento jurídico considerado suficiente ou em condições que resultem em dano ao erário
O risco pode ser ainda maior: se a Buriti não se enquadrar nas hipóteses de indenização pela terra nua estabelecidas pelo STF e, mesmo assim, o governo federal pagar os proprietários, o acordo poderá ser interpretado como uma espécie de solução política que se sobrepõe aos próprios critérios jurídicos fixados pela Corte. Seria um precedente de alcance nacional.
Uma possível implosão do próprio regime indenizatório
A ironia apontada pelo Cimi é que a criação de um regime de indenização pela terra nua foi apresentada, entre outros argumentos, como mecanismo para solucionar conflitos e reduzir a insegurança jurídica. No caso Buriti, entretanto, a utilização desse mecanismo antes da definição final do Supremo pode produzir o efeito inverso.
Se proprietários de uma área cuja reivindicação indígena foi documentada antes de 1988 receberem indenização pela terra nua, outros ocupantes de terras indígenas poderão reivindicar tratamento semelhante. E, se o pagamento for feito em situação que não atende aos critérios estabelecidos pelo STF, o próprio regime construído pela Corte poderá perder sua função de estabelecer parâmetros objetivos.
O problema deixaria de ser apenas financeiro. Estaria em discussão a autoridade do próprio julgamento constitucional. É nesse sentido que o Cimi considera a audiência um momento de alerta. Não porque a conciliação seja, em si, incompatível com a Constituição. O próprio STF admite a autocomposição em determinadas situações.
O problema seria utilizar a conciliação para antecipar uma indenização cuja hipótese jurídica ainda está em disputa e que, segundo a defesa da comunidade, nem sequer se aplicaria à situação específica de Buriti. A natureza da discussão faz com que qualquer acordo tenha consequências que ultrapassam os limites de Buriti.
