Ex-consultor jurídico do Ministério da Saúde desmonta mentiras de Bolsonaro sobre o SUS – e pontua suas responsabilidades negligenciadas. STF já o desmentiu; Tribunal de Contas investiga. É preciso punir a omissão criminosa…
por Jean Keiji Uema*, em Outras Palavras
O Sistema Único de Saúde (SUS) pressupõe ação unificada e responsabilidade compartilhada dos governos nacional, estaduais e municipais, pois a “saúde é direito de todos e dever do Estado” (art. 196, CF).
De matriz e delineamento constitucional, o SUS concretiza esse dever do Estado, efetiva essa “competência comum” dos entes federados, o que em termos constitucionais significa que todos eles têm o dever conjunto, a obrigação compartida de cuidar da saúde, conforme preceitua o art. 23, inciso II, da CFi.
Na verdade, o SUS constitui-se em verdadeira “garantia institucional”ii do direito à saúde, que por essa natureza não pode ser abolido ou mesmo modificado em suas características essenciais. Conforma-se a partir de elaborada engenharia jurídica e operacional que ultrapassa as melhores formulações teóricas e funciona adequadamente na sua experiência prática, como temos visto desde 1988. Com entes autônomos, construiu-se na federação um sistema com ação unitária em uma rede regionalizada e hierarquizada que abarca a integralidade das ações e serviços de saúde, conforme determina a Constituição (art. 198, CF).
Em relação à competência legislativa, a Constituição determina que todos os entes devem exercê-la “de forma concorrente”. Ou seja, cabe à União a edição das normas gerais do sistema e aos Estados as normas que atendam às suas especificidades na proteção e na defesa da saúde (art. 24, XII, CF)iii
Estabelece ainda expressamente a Constituição que ao Município compete “Prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população” (art. 30, VI, CF). Trata-se do atendimento básico, na atenção primária e imediata. São postos de saúde, centros de atenção psicossocial (CAPS), unidades de pronto atendimento (UPA) e outras unidades de saúde, onde a assistência é de competência do município, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, o que reforça a responsabilidade conjunta.
Alguns tratamentos e atendimentos de maior complexidade e outros serviços são de responsabilidade do Estado-membro e da União. É que as ações e serviços de saúde prestados pelo SUS são muitos, variados e complexos, e devem abranger a promoção, a proteção e a recuperação da saúde para que se cumpra a diretriz constitucional do “atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais” (inciso II do art. 198).
Assim, o SUS vai do tratamento inicial na unidade básica de saúde municipal até ao transplante de alta especialidade em hospitais de referência, passando por tratamentos complexos de doenças graves, como o câncer. Abrange a prevenção e a promoção da saúde; a pesquisa, a produção e o sistema de incorporação de novos medicamentos e tecnologias; o controle sanitário de alimentos, agrotóxicos e medicamentos; a fiscalização do sistema privado suplementar; a gestão e formação de recursos humanos de saúde, entre outras tantas prestações e ações do SUS, como a da vacinação tão premente no momento.
A pirâmide normativa que rege esse sistema multidimensional tem no seu topo os princípios constitucionais do SUS e abaixo leis e atos infralegais, como decretos e portarias ministeriais. Essa teia normativa disciplina o conjunto de competências, processos, subsistemas (como os da saúde indígena e o do atendimento e internação hospitalar), órgãos específicos (Anvisa, ANS, Hemobrás, Fiocruz, entre outros), programas e políticas (o PNI e o Mais Médicos, por exemplo), tudo de forma a garantir a organicidade do sistema, dando-lhe coerência federativa com a descentralização e a regionalização da rede SUS e garantindo a integralidade do direito à saúde.
A Lei Orgânica do SUS (Lei nº 8.080/90) detalha e especifica as competências materiais e as atribuições de cada esfera de governo. Segundo critério de complexidade dos serviços e considerando a abrangência de atuação dos entes na rede única e regionalizada do SUS, a Lei 8.080/90 estabeleceu as competências: comuns dos entes (art. 15); da Direção Nacional do SUS, exercida pelo Ministério da Saúde (art. 16); da Direção Estadual do SUS, exercida pelas Secretarias Estaduais de Saúde (art. 17); e da Direção Municipal do SUS, exercida pelas Secretarias Municipais de Saúde (art. 18).
Institui, do mesmo modo, os foros de negociação e pactuação entre os gestores quanto aos aspectos operacionais do sistema (art. 14-A). São as Comissões Intergestores Bipartite (CIB’s), que funcionam no âmbito do Estado com os seus Municípios, e a Comissão Intergestores Tripartite (CIT), fórum de pactuação entre os três níveis de direção do SUS, espaços centrais de articulação da cooperação federativa que o sistema exige.
Vê-se, pois, que as estruturas organizacional e de operacionalização do SUS, experimentadas pelo seu funcionamento há mais de 30 anos, garantem efetivamente a unicidade de um sistema nacional de responsabilidade compartilhada.
A definição de atribuições específicas e as autonomias administrativas de cada ente não afastam a responsabilidade da União, pois como visto as ações e serviços constituem uma rede única formada pela ação conjunta e a cooperação é determinada pela Constituição e pela Lei do SUS, que estabelece como princípio do sistema a “XI – conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na prestação de serviços de assistência à saúde da população” (inciso XI do art. 7º da Lei nº 8.80/90).
Especificamente em relação às competências da União, exercidas por meio do Ministério da Saúde, a Lei 8.080/90 conferiu-lhes um caráter geral, de organização e formulação das políticas gerais, de interesse nacional (art. 16). Ao mesmo tempo, definiu sua competência para a coordenação de sistemas de “redes integradas de assistência de alta complexidade” (art. 16, III, ‘a’), o que abrange, como exemplo importante da responsabilidade da União, as redes de UTI’s para atendimento na pandemia de covid-19. Assim como também compete ao Ministério da Saúde, como gestor nacional do sistema, “VI – coordenar e participar na execução das ações de vigilância epidemiológica”; “XIII – prestar cooperação técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para o aperfeiçoamento da sua atuação institucional”; e “XVII – acompanhar, controlar e avaliar as ações e os serviços de saúde, respeitadas as competências estaduais e municipais”.
E no parágrafo único do art. 16, a Lei nº 8.080 estabelece ainda que “A União poderá executar ações de vigilância epidemiológica e sanitária em circunstâncias especiais, como na ocorrência de agravos inusitados à saúde, que possam escapar do controle da direção estadual do Sistema Único de Saúde (SUS) ou que representem risco de disseminação nacional”.
Verifica-se, desse modo, que a legislação estabelece uma obrigação efetiva da União de coordenar, fiscalizar, controlar e mesmo executar diretamente ações para o adequado funcionamento do SUS, notadamente para evitar o agravamento de crises, como no caso, por exemplo, de suprir o fornecimento de materiais e insumos imprescindíveis para a manutenção da vida (oxigênio) e quando estão evidentes a insuficiência e a incapacidade operacional do Estado e/ou do Município.
Nesse sentido, o Tribunal de Contas da União (TCU) instaurara desde o início da pandemia, e mesmo antes da crise humanitária de Manaus, processo para avaliar a estrutura de governança montada pelo governo federal. Em julgamento em outubro do ano passado, já em face do evidente descompasso entre a gravidade da situação e a atuação negligente e omissa do governo federal, determinou expressamente:
“9.1. determinar ao Ministério da Saúde, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, que, no prazo de quinze dias:
…
9.1.2. nos termos do art. 16, inciso VI, da Lei 8.080/1990, elabore plano estratégico detalhado para a viabilização, em especial, das seguintes medidas de gestão e assistência farmacêutica:
…
9.1.2.2. garantir e monitorar estoque estratégico de medicamento para o atendimento de casos suspeitos e confirmados para o vírus SARS-COV-2;
9.1.2.3. monitorar o estoque de medicamentos no âmbito federal e estadual;
9.1.2.4 rever e estabelecer logística de controle, distribuição e remanejamento, conforme solicitação a demanda;
9.1.2.5. garantir estoque estratégico de medicamentos para atendimento sintomático dos pacientes.”
(AC Nº 2817/2020, TC 014.575/2020-5, Rel. Min. Benjamin Zymler, 21/10/2020, negrito nosso)
Por tudo isso já visto acima, são inaceitáveis as reiteradas declaraçõesiv do Presidente da República sobre a pretensa irresponsabilidade do governo federal na crise humanitária de Manaus e no Brasil como um todo.
Porém, são ainda mais acintosas tais declarações por pretenderem justificar a negligência e incompetência do governo federal a partir de julgamentos do Supremo Tribunal Federal (STF), o que obrigou a Suprema Corte do país, em atitude inusual, a soltar uma nota oficial para desmenti-las. Esclareceu o STF que o tribunal decidira “no início da pandemia, em 2020, que União, estados, Distrito Federal e municípios têm competência concorrente na área da saúde pública para realizar ações de mitigação dos impactos do novo coronavírus. Esse entendimento foi reafirmado pelos ministros do STF em diversas ocasiões”, e que “conforme as decisões, é responsabilidade de todos os entes da federação adotarem medidas em benefício da população brasileira no que se refere à pandemia”.v
Com efeito, o Supremo Tribunal Federal julgou ações para estabelecer a correta interpretação das regras contidas na Lei nº 13.979/20, editada para o enfrentamento e combate à Covid-19. Cabe advertir que tais julgamentos foram provocados em razão do sistemático questionamento do governo federal em face das próprias atribuições e a dos outros entes no contexto da pandemia, criando um conflito federativo sem precedentes e artificial no âmbito do SUS.
Nessa tarefa, o STF considerou o quadro normativo do SUS acima descrito, e aclarou a competência comum de todos os entes e a necessária cooperação entre eles. Ao mesmo tempo, garantiu aos entes estaduais e municipais a autonomia necessária para o enfrentamento da pandemia com medidas próprias previstas na legislação editada, principalmente medidas de isolamento, quarentena, restrição à locomoção, vacinação, requisição de bens e serviços, entre outras medidas previstas na Lei nº 13.979/20.
É o que se pode observar a partir de trechos das ementas dos julgamentos de duas ações centraisvi:
“(…) 3. O pior erro na formulação das políticas públicas é a omissão, sobretudo para as ações essenciais exigidas pelo art. 23 da Constituição Federal. É grave que, sob o manto da competência exclusiva ou privativa, premiem-se as inações do governo federal, impedindo que Estados e Municípios, no âmbito de suas respectivas competências, implementem as políticas públicas essenciais. O Estado garantidor dos direitos fundamentais não é apenas a União, mas também os Estados e os Municípios.(…)
(ADI 6341 MC-Ref, Relator(a) p/ Acórdão: Edson Fachin, Pleno, julg. 15/04/2020)
“(…)
3.A União tem papel central, primordial e imprescindível de coordenação em uma pandemia internacional nos moldes que a própria Constituição estabeleceu no SUS. (…)”
(ADI 6343 MC-Ref, Relator(a) p/ Acórdão: Alexandre de Moraes, Pleno, julg 06/05/2020)
Vê-se, pois, que o STF, ao afirmar a competência de Estados e Municípios para medidas próprias e específicas, em momento algum retirou a responsabilidade ou a obrigação da União no combate à pandemia, ou mesmo minimizou sua participação.
Desse modo, as reiteradas declarações do Presidente da República são falaciosas e antijurídicas. Inclusive, cabe investigar qual a repercussão da posição externada pelo Presidente na atuação dos órgãos federais na crise. Trata-se de lamentável tentativa de encontrar uma justificativa para a negligência e incompetência do governo federal ou se trata de orientação do Presidente que influenciou e continua influenciando na atuação/omissão do Ministério da Saúde? Ressalte-se que o Presidente é o responsável pela direção superior da administração federal, nos termos do art. 84, II, da CF.vii
Assim, consideradas a organização jurídica do SUS e as decisões do TCU e do STF, cabe advertir que as ações e omissões do governo federal e as declarações do Presidente da República precisam ser investigadas e, se for o caso, responsabilizadas nas esferas administrativa, criminal e política, com o impeachment do Ministro da Saúde e do Presidente da República.
i “Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: II – cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência”.
ii A doutrina constitucional brasileira sobre garantias institucionais é tratada com maestria por Paulo Bonavides, um dos maiores constitucionalistas brasileiros, falecido recentemente em outubro de 2020, aos 95 anos. Explica-nos o Mestre que “uma das maiores novidades constitucionais do século XX é o reconhecimento das garantias institucionais, tão importante para a compreensão dos fundamentos do Estado social quanto as clássicas garantias constitucionais do direito natural e do individualismo o foram para o Estado liberal. (…) A garantia institucional não pode deixar de ser a proteção que a Constituição confere a algumas instituições, cuja importância reconhece fundamental para a sociedade.” (Curso de Direito Constitucional, 7ª ed., 2ª tiragem, ed. Malheiros, 1998, fls. 492)
iii“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: XII – previdência social, proteção e defesa da saúde.”
ivAfirmou o Presidente em entrevista que não pode agir como queria no combate à doença por decisão do Supremo, numa tentativa de eximir-se da responsabilidade: “Se o Supremo não tivesse me proibido, eu teria um plano diferente do que foi feito, e o Brasil estaria em situação completamente diferente”. E continuou: “Pelo Supremo Tribunal Federal, eu tinha que estar na praia, Datena, tomando uma cerveja. O Supremo falou isso para mim. O erro meu foi não atender o Supremo e estar interferindo”. Ver em https://www.conjur.com.br/2021-jan-15/bolsonaro-tenta-imputar-stf-omissao-governo-epidemia
v A nota pode ser acessada no site do STF.
vi ADI 6.341, Min. Edson Fachin; ADI 6.343, Min. Alexandre de Moraes; ADPF 672, Min. Alexandre de Moraes; e ADIs 6.362, 6.587 e 6.586, Min. Ricardo Lewandoski.
vii“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
II – exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da administração federal;”
*Mestre em Direito do Estado pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP) e analista judiciário do Supremo Tribunal Federal (STF). Foi Consultor Jurídico do Ministério da Saúde e Secretário de Assuntos Parlamentares da Secretaria de Governo da Presidência da República, além de professor de direito constitucional do Centro Universitário de Brasília.
