O marco temporal, que tramita no Supremo Tribunal Fedral, é a maior ameaça aos povos indígenas na atualidade
Por Luiz Eloy Terena, no Brasil de Fato
No dia 23 de junho, estará na pauta novamente do STF (Supremo Tribunal Federal), o julgamento do futuro das terras indígenas do Brasil. O presidente da Corte, ministro Luiz Fux, incluiu na pauta de julgamento o recurso extraordinário n. 1.017.365, conhecido como caso Xokleng, e que tem repercussão geral reconhecida. Significa que o entendimento que o Supremo adotar neste caso servirá de parâmetro para todas as terras indígenas do país.
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No centro do debate, duas teses estão em disputa. De um lado, a tese do indigenato ou do direito originário dos povos indígenas. E, de outro lado, a tese do marco temporal, defendida pelos ruralistas e pelo presidente Bolsonaro. Este julgamento teve início no mês de agosto de 2021, na oportunidade em que os advogados indígenas (Eloy Terena, Samara Pataxó, Cristiane Baré e Ivo Macuxi) e indigenistas apresentaram sustentação oral.
Na mesma ocasião, outras organizações que atuam na defesa dos direitos indígenas reforçaram os argumentos em defesa das comunidades indígenas. O Procurador Geral da República apresentou parecer defendendo o direito indígena e pugnando pela manutenção e respeito da posse indígena.
No dia 09 de setembro de 2021, o ministro relator Luiz Edson Fachin proferiu voto e apresentou proposta de fixação de tese para reconhecer os direitos territoriais dos povos indígenas como direitos fundamentais e originários. Logo em seguida, o ministro Kassio Nunes Marques apresentou voto divergente do ministro Fachin, reconhecendo o marco temporal. E, no dia 15 de setembro de 2021, quando chegou a vez do ministro Alexandre de Moraes votar, este fez pedido de vista.
O pedido de vista é uma faculdade que todo ministro tem e consiste num pedido de mais tempo para analisar o caso. E, no dia 11 de outubro, o ministro Alexandre de Moraes devolveu o processo para prosseguimento do julgamento, razão pela qual, o ministro presidente Luiz Fux, incluiu o processo na pauta de julgamento do dia 23 de junho de 2022.
O Caso Xokleng e seus contornos políticos e jurídicos
O futuro das terras indígenas está nas mãos do Supremo Tribunal Federal (STF). O julgamento do recurso extraordinário n. 1.017.365, com repercussão geral reconhecida, também conhecido como “caso Xokleng”, servirá de parâmetro para a demarcação de todas as terras indígenas do Brasil.
Os povos indígenas vivenciam um contexto político muito adverso na gestão do governo Bolsonaro, primeiro presidente eleito declaradamente contrário aos povos indígenas. Desde que tomou posse, assinou diversos atos que contrariam a Constituição e tratados internacionais que protegem os povos indígenas e seus territórios. Aliás, não é novidade que os direitos dos povos indígenas estejam em constantes disputas no campo político e judicial.
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Desde o período colonial, vários expedientes normativos foram emitidos tendo por objeto a posse desses territórios. Na atualidade são muitos os argumentos utilizados para impedir o reconhecimento formal de uma terra indígena. Entretanto, sem dúvida, o mais utilizado é a tese do “marco temporal”.
No início do mês maio de 2020, atendendo a um pedido incidental feito pela Comunidade Indígena Xokleng e outras organizações indígenas e indigenistas, o ministro relator do caso Luiz Edson Fachin, por meio de decisão fundamentada, suspendeu todas as ações judiciais de reintegração de posse ou anulação de processos de demarcação de terras indígenas enquanto durar a pandemia de Covid-19 ou até o julgamento final do Recurso Extraordinário n. 1.017.365, com repercussão geral reconhecida (Tema n. 1.031).
Neste mesmo processo, o ministro relator também suspendeu os efeitos do Parecer n. 001 da Advocacia-Geral da União (AGU) e determinou que a Fundação Nacional do Índio (Funai) “se abstenha de rever todo e qualquer procedimento administrativo de demarcação de terra indígena, com base no Parecer n. 001/2017/GAB/CGU/AGU”. O citado Parecer n. 001 da AGU vinha causando imensos prejuízos aos povos indígenas. Além de vincular todas as demarcações de terras ao que foi decidido no caso Raposa Serra do Sol, também pretendia fixar a data de 5 de outubro de 1988 como marco temporal para a demarcação das terras indígenas. Ou seja, as comunidades indígenas que não estivessem em suas terras em 5 de outubro de 1988, segundo essa tese, perderiam seus direitos territoriais.
E ainda, este parecer da AGU também estava sendo usado para rever processos de demarcação, fazendo com que a Procuradoria Especializada da Funai desistisse de vários processos judiciais, abrindo mão da defesa de comunidades indígenas e do próprio interesse da União – tendo em vista que Terra Indígena é bem público federal (Art. 20, inciso XI). Como consequência, comunidades indígenas estavam perdendo os processos e ficando sem defesa, o que fere o direito fundamental ao devido processo legal.
A suspensão do Parecer n. 001 da AGU e o mérito desse processo serão analisados pelo Pleno do STF no julgamento do dia 23 de junho.
Esse julgamento é muito importante para todos os povos indígenas do Brasil. Após séculos de violências, remoções forçadas e extermínio de povos inteiros, a Suprema Corte terá a oportunidade de fazer valer o artigo 231 da Constituição, que determina que as terras indígenas, utilizadas para as atividades produtivas e para a preservação dos recursos ambientais necessários ao bem-estar dos povos indígenas, bem como aquelas que são necessárias para a reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições, devem ser demarcadas e protegidas. Esse é um direito fundamental, inalienável, indisponível e imprescritível. Foi essa a escritura pública que o Estado brasileiro assinou para os povos indígenas do Brasil.
O caso em questão, do povo Xokleng, é o mais emblemático no momento, tendo em vista que teve repercussão geral reconhecida. Trata-se do Recurso Extraordinário n. 1.017.365, interposto pela Funai, onde se busca manter reconhecido o território tradicional do povo Xokleng, em Santa Catarina. O processo se originou em uma ação de reintegração de posse requerida pela Fundação de Amparo Tecnológico ao Meio Ambiente do Estado de Santa Catarina (FATMA), no ano de 2009.
Na petição, a FATMA pretendia reaver área administrativamente declarada pelo ministro da Justiça como de tradicional ocupação dos indígenas Xokleng, Kaingang e Guarani. Tanto em primeira instância, quanto na segunda, as decisões foram contrárias aos interesses dos indígenas, razão pela qual, o processo chegou ao Supremo por via do extraordinário.
O recurso foi distribuído ao ministro Edson Fachin e teve reconhecida a repercussão geral. O processo é tido pelo movimento indígena como emblemático, tanto que muitas organizações requereram ingresso no feito, na qualidade de amicus curiae. São elas: Articulação dos Povos Indígenas do Brasil (Apib), Conselho do Povo Terena, Aty Guasu Guarani Kaiowá, Coordenação das Organizações Indígenas da Amazônia Brasileira (Coiab), Conselho Indigenista Missionário, dentre outros.
O voto do ministro Luiz Edson Fachin
É preciso que as lideranças indígenas estejam cientes dos termos gerais do voto do ministro relator Luiz Edson Fachin, que reafirma que “os direitos territoriais indígenas consistem em direito fundamental dos povos indígenas e se concretizam no direito originário sobre as terras que tradicionalmente ocupam”. Com base nesse pressuposto, vaticinou que a posse tradicional indígena é distinta da posse civil, consistindo na ocupação das terras habitadas em caráter permanente pelos indígenas, das utilizadas para suas atividades produtivas, das imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e das necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições.
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E consignou que a proteção constitucional aos direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam independe da existência de um marco temporal em 05 de outubro de 1988, porquanto não há fundamento no estabelecimento de qualquer marco temporal.
Outro aspecto, é a reafirmação da compatibilidade entre a ocupação tradicional das terras indígenas e a tutela constitucional ao meio ambiente. Neste sentido, vale ressaltar a incompatibilidade das atividades de garimpo e mineração nas terras indígenas. Isto porque, a terra indígena é categoria jurídica-antropológica projetada para proteger o modo de vida dos povos indígenas e garantir a sobrevivência física e cultural dos povos.
Em defesa do indigenato
A teoria do indigenato foi desenvolvida por João Mendes Júnior, e apresentada de forma inaugural em conferência proferida na antiga Sociedade de Ethnografia e Civilização dos Índios, em 1902, quando o professor João Mendes Júnior afirmou:
“[…] já os philosophos gregos afirmavam que o indigenato é um título congênito, ao passo que a occupação é um título adquirido. Com quanto o indigenato não seja a única verdadeira fonte jurídica da posse territorial, todos reconhecem que é, na phrase do Alv. de 1º de abril de 1680, ‘a primária, naturalmente e virtualmente reservada’, ou, na phrase de Aristóteles (Polit., I, n. 8), – ‘um estado em que se acha cada ser a partir do momento do seu nascimento’. Por conseguinte, não é um facto dependente de legitimação, ao passo que a occupação, como facto posterior, depende de requisitos que a legitimem”.
O Alvará de 1º de abril de 1680, referido no texto, ao cuidar das sesmarias, ressalvou as terras dos indígenas, considerados “primários e naturais senhores delas”. Portanto, tem-se nesta norma o reconhecimento expresso do instituto do indigenato, como sendo um direito originário, anterior ao próprio estado, anterior a qualquer outro direito. Nas palavras do professor José Afonso da Silva (2006, p. 858), “o indigenato é a fonte primária e congênita da posse territorial; é um direito congênito, enquanto a ocupação é título adquirido. O indigenato é legítimo por si, não é um fato dependente de legitimação, ao passo que a ocupação, como fato posterior, depende de requisitos que a legitimem”.
Neste sentido, a Constituição de 1988 adotou a teoria do indigenato ao reconhecer o direito originário dos povos indígenas às terras tradicionalmente ocupadas. Em julgamento ocorrido em 16 de agosto de 2017, o pleno do Supremo analisou as ACO’s 362 e 366, ambas de relatoria do ministro Marco Aurélio Mello. Nos votos é possível extrair pontos importantes lançados pelos ministros, que deixam claro que o instituto do indigenato possui assento constitucional. O Tribunal foi unânime ao reafirmar o direito territorial dos povos indígenas. O voto do ministro Luís Roberto Barroso deixa claro que a ocupação indígena não se perde ao tempo que foram esbulhados, violentados e expulsos, independente do lapso temporal:
[…] ainda que algumas comunidades indígenas nelas não estejam circunstancialmente por terem sido retiradas à força, não deixaram as suas áreas, portanto, voluntariamente e não retornaram a elas porque estavam impedidas de fazê-lo. Por isso entendo que somente será descaracterizada a ocupação tradicional indígena caso demonstrado que os índios deixaram voluntariamente o território que postulam ou desde que se verifique que os laços culturais que os uniam a tal área se desfizeram.
[…] penso que a maneira como a Constituição de 1988 enfrentou este problema resolveu retroativamente. Portanto, ainda que houvesse uma pretensão fundada, ela não subsistiria ao caráter declaratório e retroativo com que a Constituição tratou esta matéria.
O ministro Alexandre de Morais, na mesma linha, reforçou o indigenato e vaticinou que a posse indígena não se perde quando retirados à força ou sem sua vontade de suas ricas terras, in verbis:
“No mesmo sentido foi bem lembrado aqui, da tribuna, pela Ministra Grace, que essas áreas de ocupação já originária dos índios, chamadas à época, pelo mestre João Mendes Júnior, de terras do indigenato, desde o alvará de 1º de abril de 1680 e, depois, a Lei de 1850 e o Decreto de 1854, já eram áreas destinadas aos indígenas.
“(…) as terras do indigenato, sendo terras congenitamente possuídas, não são devolutas, isto é, são originariamente reservadas, na forma do Alvará de 1º de abril de 1680 e por dedução da própria Lei de 1850 e do art. 24, §1º, do Decreto nº1854 (…)” (Os indígenas do Brasil, seus direitos individuais e políticos, 1012, p. 62)
Também pesou a agressão que os índios sofreram, em determinado momento, daqueles que invadiram as suas terras. Isso forçou o deslocamento, só que não foram deslocamentos voluntários, foram deslocamentos compulsórios, em virtude da violência sofrida à época. Isso não retira a característica de permanência na ocupação”.
Por sua vez, a ministra Carmen Lúcia enfatizou que indigenato é a segurança constitucional dos direitos dos povos indígenas, sendo que sua aplicabilidade consubstancia garantias étnicas, culturais e sociais aos povos indígenas do Brasil, vejamos:
“No voto que proferi no ‘caso Raposa-Serra do Sol’ (Pet n. 3.388, Relator o Ministro Carlos Briflo, DJe 24.9.2009), observei que, embora as Constituições brasileiras somente tenham cuidado, especificamente, do tema referente aos direitos dos indígenas desde 1934, a matéria foi objeto de legislação antes mesmo da formação do Estado brasileiro, como demonstra a lição de João Mendes Júnior em seu trabalho “Os indígenas do Brazil, seus direitos individuais e políticos” (São Paulo: Typ. Hennies, Irmãos, 1912), que faz remissão ao Alvará de 1º de Abril de 1680, a origem do indigenato, a distinguir a posse dos indígenas sobre suas terras da posse de ocupação.
Como demonstrado pelo Ministro Ilmar Galvão naquela Ação Cível Originária n. 469, as terras de ocupação permanente dos indígenas não eram terras devolutas e não passaram a integrar o patrimônio dos Estados com a Constituição de 1891, passando a posse dos silvícolas a ser protegida constitucionalmente desde 1934.
Na Constituição da República de 1988 se fortaleceu, expressamente, a tutela do indigenato, definidas entre os bens da União as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios (art6. 20, inc. XI), aos quais se reconheceu como imprescritíveis os direitos delas decorrentes, garantindo-lhes a posse e exclusivo usufruto, nos termos do seu art. 231”.
O ministro Edson Fachin também reforçou sobre a nulidade de títulos e a existência dos direitos dos índios antes mesmo da existência de qualquer outro direito asseverando que a “Constituição Federal de 1934 foi a primeira a consagrar o direito dos índios à posse de suas terras, disposição repetida em todos os textos constitucionais posteriores, sendo entendimento pacífico na doutrina que esse reconhecimento constitucional operou a nulidade de pleno direito de qualquer ato de transmissão da posse ou da propriedade dessas áreas a terceiros”. A partir daí o ministro chama atenção para as remoções forçadas de várias comunidades indígenas. “Ocorre que, no período anterior à Constituição de 1988, os índios – chamados silvícolas – ainda eram tratados como tutelados pelos órgãos de proteção federal e era bastante comum a prática de deslocamento de povos inteiros”.
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A ministra Rosa Weber consubstanciou sua posição na premissa constitucional da posse e ocupação indígena. Afirmando que a forma de ocupação dos indígenas acontece de acordo com suas próprias instituições, usos e costumes, o que pode fazer com que, de acordo com sua lógica relacional, não necessariamente estarem na posse física em determinado tempo, mas sim, de qualquer forma, manterem a posse tradicional. O ministro Ricardo Lewandowski, além de erigir validade hierárquica ao laudo antropológico, reafirmou que o direito dos povos indígenas é assegurado, inclusive, pela legislação internacional, como é o caso da Convenção 169 da OIT – Organização Internacional do Trabalho.
“Não raro, diria, até muito comum, serem os laudos antropológicos desqualificados, imputando-lhes a característica de que são mera literatura. […] e afirmar que a Antropologia é, sim, uma ciência. É uma Ciência porque tem método próprio, um objeto específico e baseia suas conclusões em dados empíricos.
Ao nos debruçarmos sobre estes laudos antropológicos, que integram esses dois feitos, verificamos que são dados antropológicos elaborados segundo os cânones científicos, porque estão fundados em documentos, mapas e provas testemunhais. Portanto, são laudos, do ponto de vista técnico, absolutamente impecáveis (…) e que a meu ver, resolvem a controvérsia fática”.
Fica evidente a posição majoritária do Supremo, que a Constituição de 88 adotou o instituto do indigenato como premissa fundamental para salvaguardar a posse indígena as suas terras tradicionalmente ocupadas. Ou seja, a posse indígena é constitucional, não se perde nos casos de esbulho, expulsões e violência cometidas contra o patrimônio dos povos indígenas, vedado o reducionismo hermenêutico em detrimento do direito dos povos originários.
Marco temporal, uma farsa jurídica
A tese jurídica do marco temporal não nasceu exatamente no âmbito do poder judiciário. Antes do julgamento do caso Raposa Serra do Sol, esta interpretação jurídica era rotineiramente suscitada nos discursos de parlamentares e de juristas que advogam para os interesses do patronato rural. Cito, por exemplo, o discurso do deputado federal Gervásio Silva (PFL-SC), proferido no dia 20 de outubro de 2005, intitulado “Acirramento de conflitos fundiários pela política de demarcação de terras indígenas da FUNAI no Estado”, discorreu:
“[…] e é bom que se repita: a Constituição Federal de 1988 não fala em posse imemorial, mas em terras tradicionalmente ocupadas no presente e de habitação permanente.
[…] à identificação de uma terra indígena, está completamente divorciado do entendimento atual do STF, externado pela Súmula 650-STF, que consolidou a jurisprudência sobre o reconhecimento de terras indígenas, com base nos seguintes julgados: Recurso Extraordinário n° 219.983-3 – Relator Ministro Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJ 17 de setembro de 1999, e Recurso Extraordinário n° 174.488.0 SP – Relator Ministro Ilmar Galvão, 2ª Turma, DJ 13 de agosto de 1999), como todos sabem, esta súmula não reconhece a doutrina de posse imemorial e consagra o princípio jurídico da ocupação atual e permanente das terras tradicionais de ocupação indígena. Explicando que os supostos direitos da suposta comunidade indígena de Araçá só mereciam o abrigo constitucional se os índios lá estivessem em 05 de outubro de 1988”.
Ao que se percebe, essa interpretação restritiva aos direitos dos povos indígenas consistente no “marco temporal”, nasceu justamente de uma leitura equivocada feita a partir da súmula 650 do STF, que preceitua “os incisos I e XI do art. 20 da Constituição Federal não alcançam terras de aldeamentos extintos, ainda que ocupadas por indígenas em passado remoto”. Entretanto, é preciso fazer uma leitura dessa súmula em conexão com a matéria posta a julgamento, que resultou na edição do citado verbete.
O precedente da súmula 650 do STF, é o RE 219.983, tendo em vista o interesse da União Federal na solução de ações de usucapião em terras situadas nos Municípios de Guarulhos e de Santo André, no estado de São Paulo, em vista do disposto no artigo 1º, alínea h, do Decreto-Lei 9.760/1946. Como bem salienta o jurista Roberto Lemos dos Santos Filho “é necessário que os operadores do direito atentem ao fato de que aplicação da Súmula 650-STF deve ser realizada aos casos específicos a que ela tem relação, vale dizer, usucapião de terras indígenas a que se refere o Decreto-Lei 9.760/1946” (SANTOS FILHO, 2005).
Ainda no âmbito do legislativo, cabe citar o Projeto de Lei (PL) 490/2007, de autoria do Deputado Homero Pereira, que tem por objetivo alterar a Lei n° 6.001, de 19 de dezembro de 1973, também conhecido como Estatuto do Índio, propondo que as terras indígenas sejam demarcadas por lei, ou seja, que a demarcação passe pelo crivo do legislativo.
O autor justifica a importância da proposição, evidenciando que a “demarcação das terras indígenas extrapola os limites de competência da FUNAI, pois interfere em direitos individuais, em questões relacionadas com a política de segurança nacional na faixa de fronteiras, política ambiental e assuntos de interesse dos Estados da Federação e outros relacionados com a exploração de recursos hídricos e minerais”. Em 15 de maio de 2018, o Deputado Jerônimo Goergen apresentou parecer nesta proposição legislativa no âmbito da Comissão de Constituição, Justiça e de Cidadania, propondo a instituição do marco temporal por meio de lei.
Fica evidente que é uma clara iniciativa da bancada ruralista implementar o marco temporal pela via legislativa, como uma espécie de retorno ao nicho de onde nasceu, mas agora, com precedentes judiciais. No âmbito da discussão da tramitação da PEC 215/2000, verifica-se de forma reincidente os parlamentares que valem-se do argumento do marco temporal para capitanear apoio à aprovação dessa proposta.
Entretanto, foi no âmbito do judiciário que o marco temporal encontrou terreno fértil, enraizando-se e alastrando-se por toda a estrutura. Seus frutos são decisões liminares, sentenças e acórdãos anulando demarcação de terras indígenas e determinando o despejo de comunidades inteiras. No ano de 2009, por ocasião do julgamento da Petição 3.388, no STF, aparece pela primeira vez, no âmbito no poder judiciário, a tese jurídica denominada “marco temporal”. Segundo esta interpretação jurídica, os povos indígenas só teriam direito às terras que estivessem ocupando no dia 05 de outubro de 1988, data da promulgação da Constituição Federal.
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Dessa decisão proferida, tanto as comunidades indígenas quanto o Ministério Público Federal interpuseram recurso de embargos de declaração, buscando com isso, uma nova manifestação da Corte, para manifestar se as condicionantes se estendiam automaticamente às outras terras ou não. No ano de 2013, o Supremo analisou os recursos de embargos opostos, decidindo que as condicionantes do caso “não vincula(m) juízes e tribunais quando do exame de outros processos relativos a terras indígenas diversas (…). A decisão vale apenas para a terra em questão”.
Mesmo após o Supremo ter afirmado que as condicionantes e, de igual modo, o marco temporal, não eram aplicáveis a outras terras indígenas, vários juízes e tribunais começaram imediatamente a usar essa tese jurídica para suspender processos demarcatórios ou determinar despejos de comunidades indígenas. No caso da terra indígena Limão Verde, do povo Terena, no Mato Grosso do Sul, que foi homologada em 2003, teve sua demarcação anulada pela Segunda Turma do Supremo, com base na tese do marco temporal.
O relator, ministro Teori Zavascki, entendeu ausentes os pressupostos antes referidos: ocupação indígena, em outubro de 1988, na área disputada e demonstração daquilo que se chama em Direito de esbulho renitente. Ao analisar o caso da TI Limão Verde, a jurista Deborah Duprat (2018, p. 93), consignou que as “circunstâncias de fato”, não foram levadas em consideração para caracterizar a resistência Terena ao esbulho perpetrado pelos fazendeiros, citando por exemplo: (a) a missiva enviada em 1966 ao Serviço de Proteção ao Índio; (b) o requerimento apresentado em 1970 por um vereador Terena à Câmara Municipal, cuja aprovação foi comunicada ao Presidente da Funai, através de ofício, naquele mesmo ano; e (c) cartas enviadas em 1982 e 1984, pelo Cacique Armando Gabriel, à Presidência da Funai.
Parecer 01/2017 da AGU: um duro golpe aos direitos indígenas
Como visto, em 2009, o STF fixou as denominadas “salvaguardas institucionais às terras indígenas” no acórdão proferido no julgamento da Pet. n. 3.388/RR (caso Raposa Serra do Sol). Instaurou-se o debate sobre se essas “salvaguardas” ou “19 condicionantes” deveriam ser seguidas em todos os processos de demarcação de terras indígenas. No ano de 2012, foi editada a Portaria de n. 303 pela Advocacia Geral da União (AGU) com o propósito de “normatizar” a interpretação e aplicação das 19 condicionantes.
Em 25 de julho de 2012, a Portaria AGU n. 308 suspendeu o início da vigência da Portaria n. 303/2012 em razão da oposição de diversos embargos de declaração ao acórdão do STF na Pet. n. 3.388/RR e de um intenso processo de mobilização dos povos indígenas e de organizações sociais. Em 17 de setembro do mesmo ano, uma nova portaria, a Portaria n. 415 da AGU, estabeleceu como termo inicial da vigência da Portaria n. 303 o dia seguinte ao da publicação do acórdão a ser proferido pelo STF nos referidos embargos.
Em 2013, o STF analisou os embargos opostos no caso da Pet. n. 3.388/RR e decidiu que as condicionantes do caso Raposa Serra do Sol “não vincula juízes e tribunais quando do exame de outros processos relativos a terras indígenas diversas (…). A decisão vale apenas para a terra em questão”. Após a publicação do acórdão do STF nos embargos de declaração, a AGU publicou a Portaria n. 27, de 07 de fevereiro de 2014, determinando à Consultoria-Geral da União e à Secretaria Geral de Contencioso a análise de adequação do conteúdo da Portaria n. 303/2012 aos termos da decisão final do STF.
Diversos órgãos da Administração Pública (FUNAI, AGU, PFE/FUNAI, CONJUR/MJ/CGU/AGU) se envolveram em uma controvérsia sobre a vigência e eficácia da Portaria em questão. Em 11 de maio de 2016, o Advogado-Geral da União, por meio do Despacho n. 358/2016/GABAGU/AGU, determinou que a Portaria n. 303/2012 deveria permanecer suspensa até conclusão dos estudos requeridos por meio da Portaria n. 27/2014.
A partir de 2016, com a ascensão de Michel Temer à presidência da República, iniciou-se um acelerado retrocesso dos direitos humanos dos povos indígenas no Brasil. Em maio de 2017, quando o ex-presidente da Funai, Sr. Antônio Fernandes Toninho Costa entregou o cargo, acusando o ex-ministro da Justiça de agir em favor de um lobby conservador de latifundiários e outros interesses da bancada ruralista, inclusive impondo indicações políticas dentro da Funai, o órgão vem sendo dirigido por um general do Exército.
A despeito de protestos do movimento indígena nacional, assumiu a presidência da Funai o general Franklimberg Ribeiro de Freitas. Empossado no cargo, Sr. Freitas assinou uma série de medidas controversas, particularmente no que diz respeito à perspectiva de assimilação de povos indígenas, escondida atrás do argumento do desenvolvimento econômico. Enquanto isso, o Conselho Nacional de Política Indigenista (CNPI) ficou inoperante, corroborado pela falta de interesse do Ministério da Justiça em estabelecer um diálogo com os povos indígenas.
Foi neste contexto, que em julho de 2017, o Ministério da Justiça estabeleceu um grupo de trabalho (Portaria n. 541/2017 do Ministério da Justiça), com vários representantes das forças de segurança e sem a participação de representantes indígenas, para elaborar medidas visando a integração desses povos. Depois de críticas severas por parte do movimento indígena e de organizações da sociedade civil, o ato foi substituído por um similar (Portaria n. 546/2017 do Ministério da Justiça), sob a justificativa de que o objetivo não era assimilação, mas a organização de povos indígenas.
E, no dia 20 de julho de 2017 foi publicado no Diário Oficial da União o Parecer n. 01/2017/GAB/CGU/AGU que obriga a Administração Pública Federal a aplicar as 19 condicionantes que o STF estabeleceu na decisão da Pet. n. 3.388/RR quando reconheceu a constitucionalidade da demarcação contínua da Terra Indígena Raposa Serra do Sol a todas as terras indígenas. O parecer tem como objetivo, além de determinar a observância direta e indireta do conteúdo das 19 condicionantes, institucionalizar a tese do “marco temporal” segundo a qual os povos indígenas só teriam o direito às terras que estivessem ocupando na data de 05 de outubro de 1988, dia da promulgação da Constituição Federal.
A pretexto de normatizar a atuação da Administração Pública Federal e uniformizar a interpretação constitucional a respeito do processo demarcatório de terras indígenas, o que o Parecer nº 01/2017 da AGU, fez na verdade, foi conceder efeito vinculante e automático à decisão do STF, quando este próprio proibiu essa possibilidade. Na prática este parecer vinculava todos os órgãos da administração pública federal (direta e indireta), atingindo notadamente a Funai e a Procuradoria Especializada da Funai. Os efeitos foram extremamente negativos, porque imediatamente a Funai começou a reanalisar vários procedimentos de demarcação de terras indígenas de todo o país.
Outros processos que já estavam na Casa Civil e Ministério da Justiça em estágio avançado, foram devolvidos para a Funai para serem reanalisados. No âmbito da própria AGU, muitos advogados da União que atuavam na defesa dos interesses da União e da Funai, pois as terras indígenas são bens da União, tiveram suas prerrogativas de atuações tolhidas. Em muitos casos, os procuradores da Funai foram obrigados a desistir de fazer a defesa judicial de muitas comunidades indígenas, sob pena de sofrerem procedimento disciplinar.
Sem dúvida, este parecer gestado pelo setor ruralista no âmbito do governo de Michel Temer, trouxe sérias consequências aos direitos e interesses dos povos indígenas. Tal parecer foi editado justamente no momento em que Michel Temer precisava do apoio da bancada ruralista para impedir a admissibilidade de denúncia contra si no Parlamento brasileiro. A Apib chegou a protocolar representação na Procuradoria Geral da República, mas o caso foi arquivado. Somente em maio de 2020, este parecer foi suspenso pelo STF, após pedido protocolado pela comunidade indígena e demais organizações indígenas e indigenistas, nos autos do processo de repercussão geral que será julgado no próximo dia 23 de junho.
Marco temporal, um genocídio anunciado
O marco temporal é a maior ameaça aos povos indígenas na atualidade. Se aprovado, seus efeitos jurídicos serão capazes de inviabilizar a demarcação de centenas de terras indígenas. O último relatório do Cimi (2021, p. 27), aponta que das 1.299 terras indígenas, apenas 422 encontram-se registradas ou homologadas; 282 em alguma fase do processo demarcatório; mas 536 encontram-se sem providência nenhuma.
Desde 2016, não há demarcação alguma e os processos iniciados estão totalmente paralisados. Além disso, o marco temporal pode ter efeito retroativo, abrindo a possibilidade para se questionar terras indígenas já demarcadas e homologadas. No STF já tramita um caso assim, trata-se da ACO 2224, que questiona a homologação e demarcação da TI Kayabi, localizada na Amazônia, habitada pelos povos Kayabi, Munduruku e Apiaká. É uma terra consolidada, demarcada há décadas, mas que teve a homologação suspensa com base no marco temporal.
O território é a base física vital para os povos indígenas. Não é possível pensar na sobrevivência de povos sem território. Sem terra demarcada, a reprodução física e cultural dos povos está seriamente comprometida. Há um aspecto muito grave que deve ser levado em consideração, que diz respeito ao registro de 114 grupos isolados e de recente contato presente no país.
Estes estão seriamente ameaçados, pois são povos que vivem de forma autônoma na floresta amazônica e estão localizados em terras ainda pendentes de regularização. Portanto, não é exagero afirmar que o marco temporal, se aprovado, condenará povos inteiros ao extermínio físico e cultural, caracterizando nesta medida, a prática de genocídio.
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*Luiz Eloy Terena é advogado indígena, departamento jurídico da APIB e COIAB.
Edição: José Eduardo Bernardes
Se aprovado, o Marco Temporal terá efeitos jurídicos capazes de inviabilizar a demarcação de centenas de terras indígenas – APIB
