Em torno de materiais do futuro, emerge disputa geopolítica. EUA tentam submeter Américas à Doutrina Donroe. China acena com pactos voltados ao Sul Global. Alheias a este cenário, políticas brasileiras ainda estão pautadas pela financeirização
Por Edna Aparecida da Silva*, em Outras Palavras
Desde 2018, no primeiro governo Trump, minerais críticos passaram a integrar explicitamente a agenda de competição tecnológica, industrial e estratégica entre Washington e Pequim. Ao longo de 2025 e início de 2026, essa rivalidade ganhou densidade institucional: controles de exportação, acordos internacionais, estoques estratégicos, triagem de investimentos e participação estatal direta passaram a operar de forma coordenada. A disputa bilateral transforma-se, assim, em arquitetura de blocos e zonas de alinhamento, nas quais acesso a mercado, financiamento e tecnologia tornam-se instrumentos de contenção ou exclusão da China em setores sensíveis à competitividade e à segurança nacional dos Estados Unidos.
É nesse contexto que, em 2 de fevereiro de 2026, o presidente Donald Trump convocou dezenas de países para uma reunião em Washington, marcada para 4 de fevereiro, com o objetivo declarado de reduzir a dependência global em relação à China no setor de minerais críticos. Foram convidados cerca de 20 países, entre integrantes do G7, delegações da União Europeia, Austrália, Reino Unido e Canadá, além do Brasil, que, com a segunda maior reserva mundial, passou a integrar explicitamente a estratégia norte-americana de reorganização das cadeias minerais. Embora nenhum integrante do governo brasileiro tenha confirmado comparecimento, o governador de Goiás, Ronaldo Caiado viajou aos EUA especialmente para participar do evento. Foi a convite do secretário de Estado, Marco Rubio, num sinal de que a Casa Branca pode estar disposta a tratar diretamente com entes subnacionais do Brasil.
Mais do que uma aliança tradicional, a iniciativa indica a conformação de um bloco articulado sob liderança direta de Trump e marcado por assimetrias estruturais de poder. A estratégia combina coordenação diplomática, financiamento público e acesso preferencial ao mercado norte-americano com um repertório já demonstrado ao longo do governo — guerra tarifária, medidas unilaterais e pressões políticas dirigidas inclusive a aliados. Ainda que tais instrumentos não sejam formalmente acionados em cada negociação, sua existência molda o ambiente estratégico e reforça o poder de barganha dos Estados Unidos. O objetivo é restringir a participação chinesa nas cadeias globais de minerais estratégicos e garantir abastecimento seguro e previsível para setores considerados vitais à economia e à segurança nacional norte-americana.
No mesmo dia, em evento na Casa Branca, Trump anunciou o lançamento do Project Vault, uma reserva estratégica de minerais críticos estimada em cerca de US$ 12 bilhões. A iniciativa combina empréstimos públicos do U.S. Export-Import Bank com aportes privados e prevê a constituição de um estoque voltado tanto à base industrial de defesa quanto a setores civis estratégicos, como baterias, semicondutores e equipamentos aeroespaciais. O anúncio mobilizou grandes corporações industriais e provocou reação imediata nos mercados financeiros, sinalizando a incorporação explícita do setor privado a uma estratégia coordenada de segurança econômica.
Esses movimentos respondem ao endurecimento dos controles chineses de exportação ao longo de 2025 sobre elementos médios e pesados de terras raras, reforçando a centralidade do processamento mineral como instrumento de poder internacional. O que se observa não é uma disputa comercial episódica, mas uma reorganização estratégica das cadeias de suprimento em escala global.
Nesse tabuleiro, países detentores de reservas relevantes deixam de ser meros exportadores de commodities e passam a ocupar posição geopolítica sensível. O Brasil, que concentra uma das maiores reservas globais de terras raras, insere-se nesse cenário como território estratégico em potencial, tanto pela magnitude de seus recursos quanto por sua posição ambígua entre a presença econômica chinesa já consolidada e o crescente interesse norte-americano em reconfigurar cadeias fora da órbita de Pequim.
É nesse ambiente de competição aberta que, em janeiro de 2026, o Ministério de Minas e Energia anunciou o início da formulação de uma política nacional para terras raras. O Brasil passa a definir sua estratégia quando minerais críticos deixaram de ser apenas tema de política mineral e passaram a integrar disputas por influência, controle tecnológico e reorganização de esferas produtivas. A formulação doméstica ocorre sob pressão externa concreta: diplomacia mineral ativa, mapeamento de reservas, acordos de offtake envolvendo ativos localizados no país e articulações internacionais que buscam incorporar o Brasil a blocos rivais.
Este artigo sustenta que a política brasileira deve ser compreendida à luz dessa rivalidade estrutural. Enquanto Estados Unidos e China mobilizam instrumentos de coordenação estatal e reorganizam cadeias produtivas sob lógica estratégica de longo prazo, o Brasil corre o risco de responder a esse cenário com um arranjo predominantemente financeirizado e institucionalmente fragmentado. O impasse, portanto, não é apenas externo, derivado da rivalidade entre grandes potências, mas também doméstico, relacionado à capacidade do Estado brasileiro de enquadrar esses recursos sob uma estratégia própria de longo prazo.
2. Geopolítica das terras raras e rivalidade sino-americana
A rivalidade em torno das terras raras não se inicia com os anúncios de fevereiro de 2026. Desde 2018, no primeiro governo Trump, minerais críticos passaram a integrar explicitamente a agenda de competição tecnológica, industrial e estratégica entre Washington e Pequim. O que se observa ao longo de 2025, contudo, é uma inflexão qualitativa: a disputa deixa de operar predominantemente por medidas tarifárias ou restrições pontuais e passa a se estruturar por meio de regimes regulatórios consolidados, declarações multilaterais e articulação de blocos.
2.1 A estratégia chinesa: controle regulatório e diplomacia mineral
Em 4 de abril de 2025, o Ministério do Comércio da China (MOFCOM) e a Administração Geral das Alfândegas anunciaram controles de exportação imediatos sobre sete elementos médios e pesados de terras raras — samário, gadolínio, térbio, disprósio, lutécio, escândio e ítrio. O novo regime passou a exigir licenciamento prévio com base na Lei de Controle de Exportações e incluiu requisitos de identificação detalhada do uso final, além de cláusulas que ampliam o alcance regulatório sobre reexportações por terceiros países.
O significado estratégico da medida vai além da imposição administrativa. Esses minerais são importantes para a transição energética, utilizados na indústria de alta tecnologia para a fabricação de componentes para veículos elétricos, turbinas eólicas, imâs permanentes e aplicações militares, como lentes de alta refração e mísseis teleguiados. Ao incidir sobre insumos críticos para magnetos de alto desempenho, Pequim reforçou seu domínio sobre o elo mais concentrado da cadeia global: o processamento e a separação, etapa na qual a China responde por mais de 80% da capacidade mundial.
A medida foi apresentada oficialmente como aperfeiçoamento técnico do sistema regulatório e instrumento legítimo de proteção da segurança nacional, aliás, como também ocorre nos EUA. No entanto, sua adoção evidenciou que o controle do processamento, e não apenas das reservas, constitui o núcleo do poder estrutural.
Essa posição foi complementada, no segundo semestre de 2025, por uma iniciativa diplomática de maior alcance. Durante a cúpula do G20 em Johanesburgo, o primeiro-ministro Li Qiang anunciou a criação da Green Minerals Global Economic and Trade Cooperation Initiative, reunindo 19 países, entre eles Camboja, Nigéria, Myanmar e Zimbábue, além da Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento Industrial (UNIDO).
Em seu discurso, Li afirmou ser necessário “promover a cooperação mutuamente benéfica e o uso pacífico das principais indústrias minerais”, bem como “otimizar a distribuição de benefícios ao longo das cadeias industriais e de suprimento, protegendo melhor os interesses dos países em desenvolvimento”. Acrescentou ainda que seria preciso “lidar cuidadosamente com o uso militar dos minerais para prevenir riscos à segurança”.
A formulação é reveladora. Ao mesmo tempo em que mantém instrumentos rigorosos de controle de exportação, Pequim apresenta sua política como voltada à estabilidade, ao multilateralismo e à proteção dos países em desenvolvimento. A combinação de controle regulatório doméstico com diplomacia mineral internacional sinaliza a tentativa de estruturar uma esfera de cooperação alternativa à reorganização liderada pelos Estados Unidos.
2.2 A resposta norte-americana: coordenação entre aliados e reorganização institucional
A reação norte-americana não surge do zero. Ela se apoia em instrumentos acumulados desde 2018, como o uso ampliado do Defense Production Act, o fortalecimento do screening de investimentos e a redefinição de minerais críticos como questão de segurança nacional. O que muda em 2025 é a coordenação explícita desses instrumentos em uma arquitetura mais ampla.
Em outubro de 2025, Washington firmou com o Japão um marco bilateral voltado à diversificação de fontes e à redução do risco de concentração nas cadeias de minerais críticos e terras raras. O compromisso inclui cooperação em financiamento de projetos de mineração e processamento, aceleração de licenciamento e coordenação para fortalecimento de cadeias industriais associadas a magnetos, baterias e semicondutores.
No mesmo período, o acordo com a Austrália incorporou instrumentos financeiros mais robustos: garantias públicas, empréstimos, participação acionária, finalização de contratos de offtake e mecanismos de estabilização de preços. A utilização de contratos de offtake de longo prazo é particularmente relevante, pois oferece garantia de demanda e reduz o risco para investimentos em novas plantas de processamento fora da China. Ao discutir mecanismos de estabilização de preços — inclusive pisos mínimos — os dois países sinalizaram disposição de intervir diretamente na formação de mercado para viabilizar cadeias alternativas.
Memorandos com Malásia e Tailândia ampliaram essa rede. Além de cooperação regulatória e facilitação de investimentos, os textos preveem priorização de capital norte-americano e mecanismos de coordenação para proteger mercados domésticos contra práticas consideradas distorcivas ou não orientadas por mercado. A resposta norte-americana, portanto, não se limitou à diversificação geográfica: buscou construir uma malha regulatória e financeira alinhada a objetivos estratégicos comuns.
2.3 O Project Vault como salto institucional
A consolidação dessa trajetória ocorre em janeiro de 2026 com o anúncio do Project Vault. Diferentemente do tradicional National Defense Stockpile, voltado à base industrial de defesa, o novo mecanismo foi concebido para atender também setores civis estratégicos, como automotivo, aeroespacial e tecnológico.
O desenho institucional do Vault representa um salto qualitativo. A iniciativa combina financiamento público, por meio do Export-Import Bank, com capital privado e participação direta de grandes corporações industriais. O governo atua como coordenador da demanda, oferecendo previsibilidade de compras e reduzindo volatilidade de preços, enquanto tradings especializadas intermedeiam a aquisição das matérias-primas.
Mais do que a criação de um estoque físico, o Vault sinaliza a institucionalização de uma prática já observada em outros setores sob Trump 2.0: a conversão do financiamento público em instrumento de influência estrutural sobre cadeias produtivas consideradas estratégicas.
Além disso, a iniciativa reforça uma prática já visível no segundo mandato de Trump: a conversão de financiamento público em influência estrutural sobre cadeias produtivas por meio de participação acionária direta ou indireta em empresas consideradas estratégicas. Isso se verifica sob a administração de Donald Trump, nos casos de empresas de minerais críticos como USA Rare Earth (terras raras e cadeia mine-to-magnet), MP Materials (operadora da única mina de terras raras em operação no país), Lithium Americas (lítio) e Trilogy Metals (projetos minerais no Alasca).
O investimento deixa de operar apenas como variável econômica e passa a integrar o repertório de política industrial e poder executivo. Essa inflexão não se limita a instrumentos regulatórios, e tem se traduzido em parcerias federais diretas com empresas do setor privado,
2.4 Da disputa bilateral à formação de blocos
A convocação, em fevereiro de 2026, de uma reunião ministerial com dezenas de países, acompanhada da circulação de um draft framework para coordenação internacional, insere-se nessa trajetória de escalada institucional. O objetivo não é apenas diversificar fornecedores, mas estruturar uma arquitetura de cooperação capaz de integrar mineração, processamento, financiamento e precificação sob alinhamento estratégico explícito.
A sequência dos eventos revela um padrão cumulativo: controles de exportação chineses redefinem o processamento como instrumento de poder; Pequim articula uma iniciativa multilateral própria voltada ao Sul Global; Washington responde com acordos bilaterais, instrumentos financeiros e coordenação regulatória entre aliados; o Project Vault consolida a transição de medidas reativas para um mecanismo permanente de coordenação estatal.
A disputa deixa de ser predominantemente comercial e assume caráter estrutural. Minerais críticos passam a integrar arranjos nos quais política industrial, comércio, diplomacia e instrumentos financeiros operam de forma interdependente.
A sucessão de medidas adotadas ao longo de 2025 e início de 2026 não constitui um conjunto disperso de iniciativas, mas uma escalada organizada. Controles de exportação, acordos bilaterais, formação de blocos, mecanismos de precificação, estoques estratégicos e participação estatal deixam de operar isoladamente e passam a compor uma arquitetura geoeconômica integrada.
A tabela a seguir sintetiza essa dinâmica.
Quadro 1 – Rivalidade Sino-Americana nas Terras Raras (2025–2026)
| Data | Ator | Instrumento / Evento | Alcance Estratégico | Efeito Sistêmico |
| Abr 2025 | China | Ampliação dos controles de exportação sobre HREEs | Licenciamento obrigatório; restrição a elementos pesados | Introduz incerteza estrutural; poder regulatório sobre a cadeia global |
| Out 2025 | China | Extensão dos controles com cláusulas extraterritoriais | Exige licença para reexportação por terceiros, segurança nacional | Projeta autoridade regulatória além do território chinês |
| Out 2025 | EUA–Japão | Framework de segurança de suprimento | Diversificação de fontes; coordenação de estoques e financiamento | Institucionaliza resposta aliada à concentração chinesa |
| Out 2025 | EUA–Austrália | Acordo com garantias públicas, offtake e debate sobre pisos de preço | Integra mineração, processamento e demanda garantida | Consolida cadeia alternativa sob coordenação estatal |
| Out 2025 | EUA–China | Acordo provisório com suspensão parcial de controles | Troca de concessões comerciais | Mineral torna-se instrumento explícito de barganha diplomática |
| Nov 2025 | China (G20) | “Green Minerals Global Economic and Trade Cooperation Initiative” | Formação de bloco com 19 países em desenvolvimento | Resposta diplomática estruturada ao arranjo liderado pelos EUA |
| Dez 2025 | EUA | Pax Silica Declaration | Integra minerais críticos à estratégia tecnológica e industrial | Consolida leitura estratégica das cadeias produtivas |
| Jan 2026 | EUA | Proclamação presidencial sobre minerais processados | Sinaliza tarifas e medidas restritivas se acordos falharem | Convergência entre comércio, segurança e política industrial |
| Jan 2026 | EUA | Project Vault (≈ US$ 12 bilhões) | Estoque estratégico com capital público-privado e coordenação estatal | Estado atua como estabilizador de preços e garantidor de demanda |
| Fev 2026 | EUA | Reunião ministerial, draft framework multilateral | Coordenação regulatória e comercial com dezenas de países | Tentativa de institucionalizar bloco mineral alternativo |
Fonte: Elabora pela autora a partir de sites oficiais e imprensa.
O que emerge dessa cronologia não é uma disputa episódica, mas a consolidação de um novo regime de governança mineral. A China mobiliza seu domínio sobre o processamento como instrumento regulatório e diplomático; os Estados Unidos respondem com coordenação financeira, alianças formais, estoques estratégicos e intervenção estatal direta nas cadeias produtivas. As terras raras deixam de ser commodities e passam a operar como infraestrutura de poder.
A rivalidade materializa-se em arquitetura institucional concreta.
É nesse ambiente, marcado por controles extraterritoriais, blocos diplomáticos e coordenação estatal das cadeias produtivas, que países detentores de reservas estratégicas passam a formular suas próprias políticas minerais. Quando o Brasil anuncia sua Estratégia Nacional de Terras Raras, o terreno internacional já não é neutro: ele está estruturado por mecanismos de poder que condicionam as alternativas disponíveis.
A questão central deixa de ser apenas como explorar reservas e passa a envolver sob quais condições institucionais essas reservas serão integradas, e por quem, às cadeias globais organizadas pelas grandes potências.
3. Reconfiguração do hemisfério ocidental na estratégia mineral norte-americana
A consolidação de acordos bilaterais, estoques estratégicos e mecanismos de coordenação financeira, descrita na seção anterior, revela que a estratégia mineral dos Estados Unidos não se limita à Ásia-Pacífico nem ao plano doméstico. Ela incorpora uma dimensão territorial específica: a revalorização do hemisfério ocidental como espaço estratégico para a reorganização das cadeias de minerais críticos, anunciado por Trump como “Doutrina Donroe”.
Essa reorientação não significa que os Estados Unidos estejam restritos ao hemisfério ocidental, mas indica uma prioridade estratégica. Diante da concentração chinesa no processamento e refino de terras raras, reduzir vulnerabilidades passou a implicar não apenas diversificar fornecedores, mas assegurar acesso a reservas localizadas em países politicamente alinhados e integráveis às cadeias industriais norte-americanas. Nesse contexto, ativos minerais situados nas Américas deixam de ser apenas oportunidades comerciais e passam a compor o cálculo estratégico da segurança econômica dos Estados Unidos..
Os movimentos recentes confirmam essa inflexão. O interesse renovado na Groenlândia, território com reservas relevantes de terras raras e outros minerais estratégicos, insere-se na tentativa de assegurar acesso a recursos fora da órbita chinesa, ainda que situados em jurisdições aliadas. Paralelamente, iniciativas de mapeamento de reservas na América Latina, inclusive no Brasil, e a intensificação de interlocuções diplomáticas com governos subnacionais indicam que a região passou a integrar explicitamente o cálculo estratégico norte-americano.
Essa lógica articula-se com o uso ampliado de instrumentos institucionais já consolidados: triagem de investimentos, acordos de fornecimento de longo prazo, financiamento público direcionado e mecanismos de coordenação de demanda. O controle ou influência sobre ativos minerais no hemisfério ocidental deixa de ser concebido apenas como oportunidade econômica e passa a operar como variável de segurança nacional. Decisões sobre governança corporativa, contratos de offtake, estrutura acionária e destinação produtiva tornam-se, portanto, politicamente condicionadas.
Para países detentores de reservas significativas, como o Brasil, essa reinterpretação altera o ambiente estrutural de formulação de políticas públicas. A exploração de terras raras não ocorre mais em um mercado global indiferenciado, mas em cadeias organizadas por estratégias de poder que operam simultaneamente no plano regulatório, financeiro e diplomático. O hemisfério, nesse contexto, não é uma categoria retórica, mas um eixo concreto de reorganização das cadeias estratégicas sob liderança norte-americana.
Essa estratégia possui ainda dimensão extraterritorial. Ao estruturar instrumentos financeiros, estoques estratégicos e acordos de fornecimento vinculados a critérios de segurança econômica, os Estados Unidos condicionam indiretamente decisões regulatórias e empresariais em países detentores de reservas. O investimento deixa de ser decisão privada isolada e passa a integrar uma arquitetura de coordenação regional.
A magnitude das reservas brasileiras coloca o país numa posição central nesse arranjo. A disputa não envolve apenas o acesso físico às jazidas, mas o enquadramento institucional sob o qual esses recursos serão explorados: se integrados a cadeias industriais condicionadas por compromissos estratégicos externos ou se articulados a arranjos que preservem maior autonomia decisória.
Assim, o hemisfério ocidental emerge não como cenário periférico da rivalidade sino-americana, mas como um de seus eixos estruturantes. Iniciativas como o Project Vault, embora concebidas no plano doméstico, funcionam também como instrumentos de reorganização geoeconômica regional, na medida em que articulam financiamento público, coordenação de demanda e influência institucional sobre cadeias produtivas que transcendem as fronteiras norte-americanas.
4. Projeção da rivalidade sobre cadeias estratégicas e o caso brasileiro
A reconfiguração geopolítica descrita na seção anterior não se limita às grandes decisões estatais em Washington ou Pequim. Ela se projeta diretamente sobre cadeias produtivas, ativos localizados em terceiros países e decisões empresariais aparentemente privadas. A consolidação das terras raras como vetor de segurança nacional transforma projetos minerais específicos em peças de uma disputa estrutural por controle de processamento, governança e inserção em cadeias politicamente alinhadas.
O elemento decisivo dessa transformação é que o poder mineral deixa de residir exclusivamente na posse das reservas e passa a concentrar-se nas etapas críticas da cadeia, separação, refino, produção de ímãs e integração tecnológica. O endurecimento dos controles chineses demonstrou que o domínio do processamento pode ser mobilizado como instrumento de pressão geopolítica. A resposta norte-americana, por sua vez, evidencia que a reorganização das cadeias depende de coordenação estatal contínua, financiamento público, participação acionária minoritária, acordos de fornecimento condicionados, estoques estratégicos e triagem regulatória do investimento.
Esse movimento altera as condições sob as quais países detentores de reservas estruturam suas escolhas. Projetos minerais deixam de ser apenas oportunidades econômicas e passam a integrar arquiteturas de segurança econômica desenhadas por grandes potências.
É nesse ponto que o Brasil se insere de maneira particularmente sensível. Reportagens recentes indicam o interesse crescente dos Estados Unidos em minerais estratégicos brasileiros, terras raras, lítio, nióbio, acompanhado de iniciativas diplomáticas e técnicas voltadas ao mapeamento de reservas e à aproximação com governos subnacionais.
Ao mesmo tempo, empresas estrangeiras com projetos em território brasileiro têm estruturado suas estratégias em articulação direta com cadeias industriais alinhadas aos interesses norte-americanos. O caso da St. George Mining, com projetos em Minas Gerais, é ilustrativo. A empresa não apenas intensificou interlocução institucional em Washington como também negocia contratos de offtake de longo prazo com a REalloys, envolvendo parcela significativa da produção futura do Projeto Araxá. A associação com tecnologia proprietária para separação e refino sugere uma pré-alocação estratégica da produção brasileira a cadeias industriais externas antes mesmo da consolidação de uma política nacional estruturada.
Esse tipo de arranjo revela que decisões empresariais sobre ativos localizados no território brasileiro já estão sendo moldadas por estratégias geopolíticas definidas fora do país. A disputa não se restringe ao acesso físico às jazidas, mas envolve a governança dos ativos, a tecnologia empregada no processamento e a destinação da produção.
O Brasil, portanto, não ingressa nessa disputa a partir de um terreno neutro: projetos localizados em seu território já estão sendo incorporados a cadeias globais organizadas sob critérios estratégicos definidos por grandes potências.
5. A política brasileira de terras raras em contexto geopolítico
Se as cadeias minerais estratégicas estão sendo reorganizadas por meio de controles de exportação, estoques públicos, coordenação diplomática e participação estatal direta nas principais economias, a questão que se coloca para o Brasil é outra: quais instrumentos institucionais o país mobiliza para enquadrar seus próprios recursos estratégicos?
O anúncio, em 22 de janeiro de 2026, do início da formulação de uma Estratégia Nacional de Terras Raras pelo Ministério de Minas e Energia (MME) ocorre quando as reservas brasileiras já estão inseridas nessa disputa estrutural. O espaço decisório nacional, portanto, não precede a rivalidade, ele é moldado por ela.
O desafio brasileiro consiste em definir se suas reservas estratégicas serão incorporadas a cadeias globais organizadas sob a lógica de segurança nacional de outras potências ou se poderão ser mobilizadas como base para uma estratégia própria de inserção internacional. A questão central não é apenas aumentar a produção ou atrair investimento, mas estabelecer quem controla as etapas críticas de processamento, quem define a governança dos ativos e sob quais condições a produção será direcionada.
Embora o MME sinalize a intenção de superar o papel histórico de exportador primário, a política em construção desenvolve-se em um ambiente no qual as decisões sobre financiamento, tecnologia e governança já se encontram politicamente condicionados no plano internacional. A rivalidade estrutural entre Estados Unidos e China redefine parâmetros de negociação, incentivos e restrições disponíveis aos países detentores de reservas.
Essa tensão entre ambição estratégica interna e condicionantes externos sistêmicos constitui o pano de fundo analítico a partir do qual a política brasileira de terras raras precisa ser examinada. Não se trata apenas de avaliar instrumentos administrativos ou programas de fomento, mas de compreender se o arranjo institucional em formação é compatível com a magnitude das transformações geopolíticas em curso.
6. Financeirização e fluxos globais de capital
O Global Investment Trends Monitor da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD) indica que a recuperação do investimento direto estrangeiro permanece concentrada em economias desenvolvidas e centros financeiros. Parte relevante dos fluxos globais continua a transitar por estruturas intermediárias (conduit flows), sem conversão automática em investimento produtivo de longo prazo nos países em desenvolvimento.
Em contexto marcado por incerteza macroeconômica e fragmentação geopolítica, o capital internacional tem privilegiado ativos líquidos e retornos de curto prazo, reforçando a centralidade de critérios financeiros na alocação global de recursos.
Isso explica por que políticas públicas nos países ricos em recursos naturais tendem a se organizar em torno da atração de capital e da mitigação de riscos regulatórios. A financeirização, nesse sentido, não decorre da ausência do Estado, mas das condições estruturais sob as quais ele opera, em um sistema internacional caracterizado pela volatilidade dos fluxos de capital e por assimetrias persistentes de poder entre economias centrais e periféricas.
No caso dos minerais estratégicos, porém, essa lógica entra em tensão com a natureza singular dos recursos envolvidos. Diferentemente de ativos financeiros, as reservas minerais, como as terras raras, são territorialmente fixas e insubstituíveis no curto prazo. Diferentemente de ativos financeiros, jazidas não podem ser realocadas. Essa particularidade torna a definição das condições sob as quais esses recursos serão explorados e integrados às cadeias produtivas uma questão central de política estratégica..
Como argumenta Leda Maria Paulani, a partir da leitura de François Chesnais, o capitalismo opera sob um regime de acumulação no qual a valorização financeira assume primazia qualitativa sobre a valorização produtiva . A esfera financeira não substitui a produção, mas se alimenta dela, subordinando o trabalho, os recursos naturais e os territórios às exigências de rentabilidade do capital. A financeirização expressa, assim, uma forma específica de organização da ação econômica e estatal, na qual decisões produtivas passam a ser moldadas por imperativos externos à própria da produção.
7. Brasil: financeirização da política de terras raras
No Brasil, a política de terras raras tem sido estruturada predominantemente sob lógica financeirizada. A mobilização de capital e a redução de riscos para investidores privados orientam prioridades, instrumentos e critérios da ação estatal. O eixo central da intervenção pública concentra-se no crédito subsidiado, em instrumentos financeiros incentivados e na celeridade de procedimentos administrativos, em detrimento da dimensão estratégica.
O PL nº 2780/2024, e outros projetos correlatos, reconhece formalmente esses minerais e estabelece procedimentos de tramitação prioritária e coordenação institucional, mas não integra de forma explícita dimensões como defesa nacional, controle de investimentos estrangeiros ou políticas de estoques estratégicos. Embora avancem no reconhecimento da relevância dos minerais críticos, permanecem inseridos na lógica tradicional da política mineral, tratando-os essencialmente como commodities. Diferentemente dos arranjos observados em muitos países, como mostra os dados da UNCTAD, não há no Brasil mecanismos formais de avaliação estratégica de investimentos em minerais considerados sensíveis.
Nos instrumentos de financiamento público, observa-se padrão semelhante. Enquanto em economias centrais o financiamento estatal opera como mecanismo de coordenação estratégica, no Brasil ele funciona, sobretudo, como mitigador de risco financeiro. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) concentram-se na viabilização econômica dos projetos, ocupam posição central na viabilização dos projetos, oferecendo crédito, subvenções e apoio à inovação com foco na redução de incertezas e na atração de capital privado.
Elementos de política industrial estão presentes, priorizando empresas brasileiras inseridas nas cadeias da transição energética e da descarbonização, bem como iniciativas de pesquisa, desenvolvimento tecnológico e produção de materiais transformados, incluindo terras raras, lítio, grafite, cobre e silício. Ainda assim, essas dimensões permanecem subordinadas ao critério dominante de viabilidade econômico-financeira e pouco articuladas a mecanismos de coordenação estratégica de longo prazo.
A estreia da Atlas Critical Minerals na bolsa de valores dos Estados Unidos ilustra como empreendimentos minerais vêm sendo estruturados desde sua origem para acessar mercados globais de capitais, com valorização acionária, captação de recursos e proteção ao investidor assumindo papel central no desenho dos projetos.
Mais do que um episódio isolado, esse movimento revela a financeirização como princípio organizador da política mineral: recursos territoriais e projetos extrativos são convertidos em ativos financeiros negociáveis, enquanto o papel do Estado concentra-se em viabilizar, no plano jurídico e regulatório, essa inserção nos mercados de capitais. Nesse arranjo, a atração de investidores e a maximização do valor financeiro podem preceder, e até mesmo condicionar, decisões sobre controle da cadeia produtiva e a apropriação dos recursos no território nacional.
O risco central, portanto, não é a ausência de política pública, mas a consolidação de uma política orientada por critérios financeiros que tende a reproduzir padrões históricos de inserção subordinada num ambiente internacional no qual os minerais críticos passaram a operar como instrumentos de poder estatal.
Conclusão — Da rivalidade China–EUA ao dilema estratégico brasileiro
A disputa contemporânea por terras raras consolidou a transformação dos minerais críticos em instrumentos centrais de poder estatal. Ao ampliar controles de exportação e mobilizar o domínio do processamento como instrumento regulatório, a China demonstrou que o núcleo do poder estrutural não reside apenas nas reservas, mas no controle das etapas críticas da cadeia.
A resposta norte-americana confirma o argumento desenvolvido em nossos trabalhos anteriores: a rivalidade com a China não se sustenta apenas em medidas unilaterais, sanções ou protecionismo doméstico, mas envolve um processo mais profundo de convergência regulatória e coordenação estratégica sob liderança norte-americana, com alcance extraterritorial. Tarifas, ameaças, pressões políticas e sanções não operam exclusivamente contra Pequim; elas também moldam o comportamento de parceiros e aliados, condicionando decisões de investimento, acesso a mercado e desenho regulatório. Isso, contudo, como vimos no caso da Venezuela, assim como nas ameaças à Groenlândia, não exclui o uso da força.
No setor mineral, essa lógica materializa-se por meio de acordos bilaterais assimétricos, articulação diplomática seletiva, mecanismos de precificação, estoques estratégicos como o Project Vault e participação financeira direta do Estado em cadeias consideradas sensíveis. A contenção ou exclusão da China depende menos de iniciativas isoladas e mais da construção de uma arquitetura transnacional politicamente alinhada aos interesses dos Estados Unidos, sustentada tanto por instrumentos regulatórios quanto pela mobilização estratégica do capital privado.
Nesse processo, o hemisfério ocidental adquiriu relevância renovada. O interesse norte-americano na Groenlândia, a intensificação da coordenação com aliados e o mapeamento ativo de reservas na América Latina indicam que ativos localizados no continente passaram a ser concebidos como componentes da segurança econômica norte-americana. A disputa deixa de ser meramente bilateral e passa a estruturar zonas de alinhamento regulatório, tecnológico e financeiro.
É nesse ambiente — marcado por extraterritorialidade regulatória, coordenação estratégica hierarquizada e politização das cadeias produtivas — que o Brasil anuncia sua Estratégia Nacional de Terras Raras. O país formula sua política quando as regras do jogo já estão sendo redefinidas por blocos e instrumentos de segurança econômica, e quando projetos situados em seu território começam a ser integrados a arranjos internacionais condicionados por interesses externos.
O impasse brasileiro decorre da assimetria entre esse ambiente internacional e a resposta doméstica. Enquanto grandes potências mobilizam instrumentos capazes de alinhar investimento, tecnologia e governança a objetivos geopolíticos de longo prazo, a política brasileira permanece predominantemente estruturada sob lógica financeira. A atração de capital e a mitigação de riscos seguem como eixos centrais, enquanto mecanismos de controle da cadeia produtiva, processamento doméstico e coordenação estratégica permanecem incipientes.
Transformar recursos minerais em poder estratégico exige mais do que financiamento ou prioridade administrativa formal. Exige capacidade estatal de subordinar fluxos de capital, tecnologia e governança a objetivos nacionais de longo prazo. Na rivalidade hegemônica em curso, terras raras não são apenas ativos econômicos — são infraestruturas de poder.
O dilema brasileiro, portanto, não se limita a escolhas regulatórias pontuais. Ele envolve a definição do lugar do país em uma economia política internacional já reorganizada por blocos, instrumentos extraterritoriais e convergência regulatória assimétrica. Permanecer como fornecedor financeiramente atrativo ou construir instrumentos institucionais capazes de disputar as etapas críticas da cadeia são caminhos estratégicos distintos — e dificilmente conciliáveis no longo prazo. A política de terras raras torna-se, assim, um teste mais amplo da capacidade do Estado brasileiro de transformar posição geológica em estratégia de poder.
*Doutora em Ciência Política pela Unicamp, pesquisadora associada do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT-INEU), assim como no projeto “Dinâmica Competitiva e Interações Estratégicas: os impactos da competição tecnológica entre EUA-China sobre o Brasil” (CNPq/INEU/UFPB).
