Confira análise das implicações jurídicas e democráticas do Decreto 9.759/2019, medida anunciada por Bolsonaro que extingue conselhos de participação social
Por Assis da Costa Oliveira, no Justificando
Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 (CF/88), dois princípios foram (e são) basilares para a estruturação do Estado de Direito brasileiro: acidadania (art. 1, inc. II) e a participação social no planejamento, na implementação e no monitoramento da gestão estatal (art. 194, inc. VII, art. 198, inc. III, art. 204, inc. II, art. 206, inc. VI, entre outros dispositivos constitucionais).
Estes princípios constitucionais devem ser lidos como estreitamente vinculados aos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, tal como estipulados no artigo 2° da CF/88, dos quais os de maior interconexão seriam a construção de uma “sociedade livre, justa e solidária” (inc. I) e a promoção do “bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação” (inc. IV).
Depois de mais de duas décadas de um modelo de gestão estatal centralizador e arbitrário da ditadura militar, a proposta da Carta Cidadã estava bem definida: estabelecer um sistema descentralizado de gestão estatal, em que os cidadãos e as cidadãs possam ser acolhidos em estruturas institucionais que possibilitem o debate entre sujeitos diversos e divergentes, além do controle permanente dos mecanismos de planejamento, custeio e intervenção estatal, visando a democratização do Estado e o fortalecimento da cidadania e da participação social.
Assim, desde a promulgação da CF/88 – e não desde o ingresso do Partido dos Trabalhadores no governo federal, em 2003 – diversos conselhos de políticas públicas, entre outros órgãos colegiados, foram criados para assegurar a gestão democrática da máquina estatal, como: o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (1991); o Conselho Nacional de Assistência Social (1993); o Conselho Nacional da Pessoa com Deficiência (1999); o Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável (2000); o Conselho Nacional do Idoso (2002); e, o Conselho Nacional da Juventude (2005).
Além disso, houve a remodelação à luz das normas constitucionais de outros conselhos pré-existentes à Carta Cidadã, como: o Conselho Nacional de Saúde (existente desde 1937, mas com a estrutura atual operando desde 1990); o Conselho Nacional de Educação (cujo primeiro formato é de 1911, e com o modelo atual desde 1995); o Conselho Nacional de Meio Ambiente (instituído em 1981, e remodelado em 1997); e, o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (criado em 1985, e reativado e reestruturado em 1995).
Segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), que realizou o levantamento do perfil e da atuação dos membros de muitos destes conselhos de políticas públicas de caráter nacional, “[o] número de conselhos nacionais aumentou consideravelmente desde o início da década de 1990. Enquanto, entre 1930 e 1989, foram criados apenas cinco conselhos nacionais, entre 1990 e 2009, somaram-se a eles mais 26 conselhos, tendo em vista a difusão da ideia de ampliar a participação no processo de formulação de políticas públicas pós-CF/1988” [1].
Há de se destacar, como bem analisa o IPEA (2013), que muitos destes conselhos foram criados ou reformulados durante a presidência de políticos de direita, como Fernando Collor de Mello (PRN) e Fernando Henrique Cardoso (PSDB). Portanto, na gestão federal de partidos políticos de direita que assumiram o mandamento constitucional de ampliar a participação social na gestão estatal, ainda que isto tenha ocorrido com muitas dificuldades e resistências dos próprios governantes.
Dentro desta nova lógica de atuação estatal, os conselhos de políticas públicas estão institucionalmente articulados, ainda que sejam operacionalmente autônomos, às secretarias ou ministérios criados para execução das políticas públicas e, sobretudo, à realização, em muitos deles, dos ciclos de conferências nacionais de cada temática/pasta, período no qual os municípios, os estados, o Distrito Federal e o governo federal devem avaliar o andamento das políticas públicas e formular novas formas de atuação do Estado, sempre com base na ampla participação social.
Com a chegada do governo do presidente Lula, em 2003, este modelo não foi alterado e sim ampliado para outras temáticas ou grupos sociais que até o presente momento não tinham reconhecimento estatal e visibilidade pública de suas demandas, como a juventude, o idoso, a igualdade racial, os povos indígenas, os povos e comunidades tradicionais, tráfico de pessoas, entre outros.
E, em 2014, com a edição do Decreto n. 8.243/2014, mais conhecido como Política Nacional de Participação Social, procurou-se dar organicidade e regulamentação jurídica as formas de participação social nas estruturas institucionais do Estado, com o objetivo de fortalecer e articular os mecanismos e as instâncias democráticas “de diálogo e a atuação conjunta entre a administração pública federal e a sociedade civil”, como estabelece o artigo 1°.
A razão aqui é de ordem qualitativa – e não quantitativa ou econômica – relacionada à necessidade de ampliação dos espaços de participação social na esfera estatal para assegurar um maior alinhamento entre as prioridades da agenda política e a diversidade de opiniões, interesses e realidades dos sujeitos, sobretudo para reduzir – ainda que não elimine – as desigualdades de participação entre diferentes os grupos de interesse, especialmente aqueles historicamente mais vulnerabilizados ou marginalizados.
Tem-se, ao menos num plano formal e processual, o indicativo de que o Estado terá melhores condições de atuar em prol do bem comum concebido de maneira democrática e participativa, controlando o autoritarismo, o beneficiamento exclusivo de grupos de poder político-econômico hegemônico e a transparência pública.
No entanto, o que propõe o Decreto n. 9.759/2019, lançado pelo atual presidente da República, Jair Bolsonaro, é o desmantelamento de toda esta estrutura de participação social na gestão estatal e, mais do que isso, é a decretação de um ato – por certo, sempre por decreto – que é inconstitucional e pode representar um crime de abuso de poder e de atentado à democracia, à cidadania e ao Estado de Direito.
Além disso, desde o plano do direito internacional, entende-se também pela violação à garantia da progressividade dos direitos humanos, haja vista tratar-se de ato normativo que gera retrocesso na moldagem de gestão dos direitos sociais, econômicos e culturais no Brasil.
Segundo informado na imprensa por membros do governo federal, o referido Decreto faz parte do pacote de austeridade da máquina estatal e da pretensão governamental de acabar com os “resquícios de administrações petistas, com visões distorcidas e viés ideológicos, que não representam a totalidade da sociedade” [2], informou Onyx Lorenzoni, Chefe da Casa Civil.
O primeiro equívoco do governo federal está em avaliar os benefícios desta medida pelo viés econômico e reduzir a estruturação da participação social na gestão estatal como um “legado indesejado dos governos petistas”.
Por um lado, qualquer justificativa de redução de gastos da maquina estatal com a extinção dos órgãos colegiados, especialmente dos conselhos de políticas públicas, é menos relevante do que o impacto que a medida terá na qualidade da própria gestão estatal, a qual passará a ser mais centralizadora (e autoritária) e com reduzida capacidade de participação da sociedade civil.
Por outro lado, o histórico dos conselhos de políticas públicas demonstra que eles são um legado de vários governos, de diferentes bandeiras político-ideológicas, anteriores aos regidos pelo Partido dos Trabalhadores, fruto, sobretudo, dos avanços jurídicos e democráticos advindos com a promulgação da CF/88.
Em segundo lugar, o Decreto n. 9.759/2019 viola às garantias de cidadania e participação social definidas na CF/88, e que poderia ser classificado como um crime de responsabilidade do presidente da República por atentar contra a Constituição Federal, tal como definido no artigo 85 da Carta Cidadã, especificamente na produção de ato (o Decreto) que contraria “o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais” (inc. III).
Além disso, o efeito prático-institucional do Decreto acarretaria um retrocesso na gestão democrática das políticas públicas, construído ao longo das últimas três décadas, o que fere o princípio da progressividade dos direitos humanos, estabelecido no artigo 26 da Convenção Americana dos Direitos Humanos, no artigo 2° do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, entre outros documentos do direito internacional.
Para além dos aspectos normativos que o Decreto afeta, em termos institucionais a irresponsabilidade do ato presidencial também será sentida, caso perdure. Inúmeros órgãos colegiados foram ou serão suprimidos sem consulta à sociedade e sem considerar o planejamento que já estavam realizando, inclusive com reuniões agendas, com passagens e diárias emitidas. No caso dos conselhos de políticas públicas, vários deles estão atuando para a garantia da implementação de políticas, programas, planos e projetos de grande relevância para a sociedade, em especial à população mais vulnerabilizada.
Um exemplo é o Conselho Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas (CONATRAP), que desde o ano passado está envidando esforços para assegurar a implantação das medidas previstas no III Plano Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas (Decreto n. 9.440/2018) e na Lei de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas (Lei n. 13.344/2016).
Isto sem contar o efeito colateral que esta medida terá nas gestões públicas dos estados, Distrito Federal e municípios, caso seus governantes sigam a mesma linha adotada pelo governo federal. Esta “onda antidemocrática” pode ser mais influente nos locais governados por políticos alinhados política e ideologicamente com o governo federal, como os estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais e São Paulo, além de inúmeros municípios brasileiros.
Um dado crucial da irresponsabilidade administrativa com a emissão deste Decreto é o seu artigo 8°, em que define que “[o]s órgãos e as entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional encaminharão a relação dos colegiados que presidam, coordenem ou de que participem à Casa Civil da Presidência da República até 28 de maio de 2019.” Em outras palavras, a administração pública decreta um ato normativo de extinção de órgãos colegiados sem saber ao certo quantos serão extintos, e define um prazo para que cada órgão encaminhe a listagem.
Além disso, no artigo 4°, parágrafo único, estabelece que as reuniões dos órgãos colegiados devem durar no máximo duas horas, sendo que passando deste tempo deve ser “especificado um período máximo de duas horas no qual poderão ocorrer as votações.” Assim, um regime de disciplina militar passa a pairar sob a gestão dos órgãos colegiados que sobreviverem ou forem criados após este Decreto, em que a única certeza é que a participação social está impedida e a democracia ainda mais fragilizada.
Por certo, a extinção dos órgãos colegiados não é imediata, mas está prevista para ocorrer a partir de 28 de junho de 2019 (art. 5°). Até lá, todos os órgãos colegiados terão “um prazo de 60 dias para justificar sua existência” [3], conforme afirmou Onyx Lorenzoni. No entanto, pergunta-se: quais os critérios que o governo federal adotará para julgar os órgãos colegiados que merecem ou não continuar a existir? E quem vai participar desta tomada de decisão? Estes critérios e os sujeitos vinculados a tal tomada de decisão não estão definidos no Decreto, de modo a tornar ainda mais arbitrário e imprevisível o modo como a medida será implementada e os efeitos que acarretará à gestão estatal.
Ao que tudo indica, o prazo estipulado no Decreto é meramente formal, pois a decisão já está tomada, e esta fumaça de negociação política só reforça o caráter autoritário da atual gestão do governo federal, a qual, friso, deve ser avaliada de maneira séria, inclusive em relação ao cometimento de violações à Constituição Federal e à progressividade dos direitos humanos.
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Assis da Costa Oliveira é doutorando pelo Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade de Brasília. Mestre pelo Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal do Pará (UFPA). Graduado em Direito pela UFPA. Professor de Direitos Humanos da Faculdade de Etnodiversidade da UFPA, Campus de Altamira. Coordenador do Grupo de Trabalho Direitos, Infâncias e Juventudes do Instituto de Pesquisa Direitos e Movimentos Sociais. Advogado.
Notas:
[1] IPEA. Conselhos Nacionais: Perfil e atuação dos conselheiros – relatório de pesquisa. Brasília: IPEA, 2013, p. 09. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/participacao/images/pdfs/relatoriofinal_ perfil_conselhos nacionais.pdf
[2] Cf. http://www.confetam.com.br/noticias/decreto-de-bolsonaro-extingue-conselhos-de-participa cao-e-controle-social-7d41/
[3] Cf. http://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2019-04/conselhos-sociais-tem-60-dias-para -justificarem-existencia
Destaque: Hieronymus Bosch – detalhe de O Juízo Final
