Notas sobre os esforços para reduzir a dependência na indústria da saúde. Como o SUS cria demanda permanente e de grande escala. O papel controverso das Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo. E por que cresce o setor privado nacional
Por Reinaldo Guimarães, em Outra Saúde
Embora com raízes bem mais antigas, o conceito moderno de Soberania nasceu com o declínio do feudalismo, o nascimento do capitalismo e a inauguração dos estados nacionais na Europa, entre o final do século XVI e a primeira metade do XVII. Seus ideólogos mais importantes foram Jean Bodin (1530 – 1596) e Thomas Hobbes (1588 – 1679). Nessa nova perspectiva, em adição ao significado anterior mais relacionado ao poder do soberano sobre seus súditos (uma visão ‘vertical’), passa a ser mais valorizado um significado de defesa de território (‘horizontal’).
Outra dimensão importante neste tema é a distinção entre o mundo do que em inglês se chama de ‘politics’, e o mundo das políticas setoriais, que naquele idioma são as ‘policies’. Em português, os dois mundos são expressos pela palavra única – política. No mundo da ‘politics’, a soberania é um poder sancionado jurídica e politicamente. Tem um sentido absoluto e, habitualmente, está presente nos textos constitucionais (na brasileira, Art. 1º, inciso I). Quando rompida costuma provocar conflitos entre nações, no limite, guerras.
Já no mundo das ‘policies’, a soberania deixa de ser absoluta e torna-se um campo de negociação e possibilidades, onde estão envolvidas as capacidades de formulação e implementação e a correlação de forças interna e externa no setor em que se almeja ser soberano. Por exemplo, no campo dos medicamentos, a soberania sanitária brasileira não significa autossuficiência, mas diminuição da dependência externa, especialmente, mas não exclusivamente, no campo dos princípios ativos.
No terreno da IA, o Brasil exerceu seu direito de ser setorialmente soberano quando elaborou um marco legal que foi aprovado no Senado e está sendo examinado em uma Comissão Especial na Câmara dos Deputados. De uma ferramenta de IA eu trago uma explicitação dos vários aspectos a serem alcançados para o exercício pleno de uma soberania setorial naquele campo. Diz o trecho que eu trouxe: “a soberania real do Brasil na política de IA depende de conseguir treinar modelos em português (soberania linguística), ter chips e poder computacional próprios (soberania tecnológica), regular vieses de modelos criados por empresas americanas/chinesas (soberania normativa), e impedir que dados sensíveis de brasileiros vazem para jurisdições estrangeiras (soberania de dados)”.
Fica claro que no âmbito da soberania setorial, a vontade política e mesmo a sanção legal são importantes, mas estão longe de serem suficientes para exercê-la com completude. Haverá necessidade de um conjunto bastante amplo e complexo de possibilidades técnicas e políticas que sustentem aquela vontade.
Em muito boa hora e com a argúcia habitual, o presidente Lula decidiu estabelecer como fulcro de sua pré campanha para a reeleição a defesa da soberania nacional. Na definição do presidente, fica claro o uso do termo no sentido jurídico-político absoluto, isto é, um valor que não pode nem deve ser negligenciado, muito menos abandonado, e que deve estar na base de todas as decisões políticas supervenientes. Como o presidente tem afirmado, “soberania não se negocia”. E, na esteira da decisão de Lula, foram aparecendo várias manifestações em prol de soberanias setoriais, entre as quais a da necessidade de uma soberania sanitária.
Soberania e indústria da saúde
A rigor, mesmo antes do período da atual pré campanha presidencial, essa reivindicação já vinha sendo mencionada no bojo da construção da política de defesa do Complexo Econômico-Industrial da Saúde (CEIS). A inclusão do fortalecimento do CEIS na política industrial brasileira (NIB) sob o rótulo de “Complexo econômico industrial da saúde resiliente para reduzir as vulnerabilidades do SUS e ampliar o acesso à saúde”, talvez tenha sido a mais importante manifestação dessa reivindicação de uma soberania sanitária.
Entretanto, sempre em linha com a defesa da soberania enquanto princípio absoluto, a soberania sanitária e as demais soberanias setoriais podem e devem ser negociadas em bases realistas e objetivas, e aqui volto ao já mencionado exemplo da soberania no campo da IA. Eu entendo que uma política em direção à soberania sanitária deve partir de um retrato da indústria da saúde no Brasil levando em conta a capacidade instalada, a capacidade financeira e tecnológica de seus componentes, bem como a correlação das forças políticas envolvidas nessa construção.
Penso que um ponto de partida para bem enquadrar esse retrato é uma rememoração sumária da trajetória da Política de Desenvolvimento Produtivo no Ministério da Saúde (MS), iniciada em 2008. Com razão, alguém poderia lembrar que houve antecedentes históricos na construção dessa busca por uma soberania sanitária, como por exemplo as iniciativas da Central de Medicamentos (CEME) e da Companhia de Desenvolvimento Tecnológico (CODETEC)* na década de 1970, mas que não atingiram seu principal objetivo – também a diminuição da dependência externa – por vários motivos. No meu ponto de vista, principalmente, pela fragilidade da demanda decorrente da ausência do SUS.
Na Política de Desenvolvimento Produtivo, o instrumento utilizado foram as Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo (PDPs) que originalmente, a despeito de várias limitações, estabeleceram no ambiente do SUS uma cooperação entre laboratórios privados de capital nacional e laboratórios oficiais na produção de itens importantes para o sistema público de saúde. Importante ressaltar que as tecnologias envolvidas nessas primeiras PDP’s não eram dominadas nem pelos laboratórios oficiais nem pelos privados de capital nacional. A parte privada comprava essa tecnologia no exterior, produzia o objeto da parceria e transferia a tecnologia para o parceiro oficial que, então, ficava responsável pela produção e venda ao SUS. A regulação, então, era praticamente inexistente.
Em vários casos, nem a transferência e muito menos o domínio da tecnologia ao laboratório oficial se concretizaram, restando a este apenas a finalização do produto. Em 2012, por determinação de órgãos de controle federais, houve a introdução de regulamentos mais rígidos que, com aperfeiçoamentos incrementais posteriores, chegaram aos dias de hoje. Aquele foi o momento em que os parceiros privados passaram a incluir empresas da Big Pharma com atividade no Brasil como parceiros privados em PDP’s. Recentemente, os órgãos de controle voltaram à carga e, como parte do diálogo do MS com eles, foi necessária essa determinação de eleger alguns parceiros – oficiais, privados nacionais e multinacionais – como estratégicos. É o que o PL 2583/2020, atualmente bastante discutido e ainda sem uma decisão final, pretende estabelecer.
Números e tendências da indústria da saúde
No Brasil, o complexo industrial de produtos de saúde é majoritariamente privado. Os números que virão a seguir, todos referentes a 2025, devem ser lidos como aproximações e apropriados por quem ler este texto apenas como ordens de grandeza**. Além disso, dizem respeito apenas a medicamentos e vacinas.
Matéria publicada no jornal Valor Econômico em 27/2/2026 estimava que o mercado de medicamentos no Brasil em 2025 representado pela receita de vendas valia R$ 146 bilhões, respondendo os laboratórios privados de capital nacional por cerca de 58% e as filiais das multinacionais por 42%. Medido em unidades farmacêuticas, a participação do setor privado nacional é ainda maior, pois os seus produtos são, na média, mais baratos e de utilização mais disseminada. Pelo lado da demanda pública, as compras de medicamentos (MS, estados e municípios) naquele ano alcançaram cerca de R$ 40 bilhões. Nelas, os laboratórios oficiais participaram com R$ 6,5 bilhões (~16%).
Em resumo, a maior parte do mercado brasileiro de medicamentos depende do setor privado nacional e multinacional, sendo que este último responde pelos itens mais sofisticados, embora as empresas de capital nacional ocupem a maior parte do mercado. Em anos mais recentes, algumas empresas de capital nacional vêm sofisticando seu portfolio em direção à produção de biossimilares. No componente público do mercado, o panorama é similar, acrescido da produção oriunda dos laboratórios oficiais, ainda que relativamente pequena e, em sua maior parte, decorrente das PDP’s.
Em valor, o mercado brasileiro de vacinas, estimado pelo mesmo critério, atingiu entre R$ 9 e 10 bilhões. As compras públicas de vacinas em sua grande maioria destinam-se ao PNI e em 2025 ficaram entre R$ 5 e 7 bilhões, representando cerca de 65% do mercado nacional total medido em doses. Cerca de 60% das compras públicas foram adquiridas de laboratórios oficiais, principalmente de Butantan e Biomanguinhos/Fiocruz. Em valor, cerca de R$ 3 bilhões foram quase todos destinados a esses dois laboratórios e outros R$ 3 bilhões foram oriundos de importações de empresas multinacionais.
O que surpreende é o crescimento da importação de vacinas (~35% do mercado). Na minha percepção essa tendência decorre do crescimento da defasagem tecnológica crescente entre os nossos dois maiores produtores e muitas empresas da Big Pharma que, mesmo antes da pandemia de covid-19, dedicaram-se ao desenvolvimento de imunizantes pari passu ao crescimento da importância da rota biotecnológica no negócio global de medicamentos. Atualmente, os maiores fabricantes de vacinas são divisões das grandes empresas farmacêuticas. Vale, no entanto, ressaltar o esforço de nossos dois maiores produtores de imunizantes na atualização tecnológica, em especial no campo do desenvolvimento de plataformas e em algumas terapias avançadas. Merece ser mencionado também o início da produção industrial da vacina do Butantan contra a dengue (Butantan-DV).
A inclusão do CEIS na política industrial brasileira como uma de suas seis missões vem exigindo uma série de ajustes na política industrial liderada pelo MS. Pelo lado do gestor federal, vale destacar a introdução de um componente de inovação radical em sua política, chamado de Programa de Desenvolvimento e Inovação Local (PDIL). Em outra dimensão, e atendendo a determinações da Advocacia Geral da União***, há também um ajuste de regulamentação nos programas de PDP’s e PDIL que objetiva disciplinar vários aspectos relacionados ao fortalecimento do CEIS, sem os quais a concretização do projeto de soberania sanitária terá mais dificuldades em avançar.
* A CEME era uma distribuidora de medicamentos e a CODETEC, vinculada à Unicamp, foi uma iniciativa de desenvolvimento tecnológico. Um depoimento assinado por um de seus inspiradores, Rogério Cézar de Cerqueira Leite, pode ser lido em: CODETEC – Companhia de Desenvolvimento Tecnológico. Revista Brasileira de Inovação, Rio de Janeiro (RJ), 7 (2), p.483-489, julho/dezembro 2008. https://periodicos.sbu.unicamp.br/ojs/index.php/rbi/article/view/8648972
** Todos os números foram obtidos mediante consulta às ferramentas GPT 4.0 e Deep Seek.
*** PARECER Nº 00299/2026/CONJUR-MS/CGU/AGU
Reinaldo Guimarães é médico sanitarista, pesquisador do Núcleo de Bioética e Ética Aplicada da UFRJ e vice-presidente da Associação Brasileira de Saúde Coletiva (Abrasco).
