Espaços de diálogo: o retorno dos conselhos de participação

Especialistas fazem balanço do governo anterior e apontam desafios para os próximos anos

Juliana Passos – EPSJV/Fiocruz

A retomada dos conselhos de participação social já nos primeiros meses do terceiro mandato do governo Luiz Inácio Lula da Silva trouxe alívio diante da falta de interlocução com o governo anterior. O ex-presidente Jair Bolsonaro extinguiu dezenas de órgãos colegiados que não estavam previstos em lei e fez alterações importantes naqueles que tinham proteção legal, em uma de suas primeiras medidas após tomar posse, em 2019. Entre os exemplos mais significativos estão o fim do Consea, o Conselho de Segurança Alimentar e Nutricional, e a mudança na composição do Conama, o Conselho Nacional do Meio Ambiente e no Conselho Nacional de Educação (CNE).

Maria Emília Pacheco, presidente do Consea no período de 2012 a 2016, explica que entre as funções do órgão estão o aconselhamento da Presidência, monitoramento da execução de políticas e programas. Também responsável pela apresentação de propostas ou aperfeiçoamentos de políticas nos âmbitos municipal, estadual e federal. “É a conjugação dessas missões que compõem a grande missão do Consea”, diz. Entre os principais programas monitorados e aperfeiçoados estão o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), que tiveram seus orçamentos congelados desde 2017. O Consea, recriado em 28 de fevereiro de 2023, também elabora o Plano de Combate à Fome e à Miséria e realiza conferências nacionais a cada quatro anos. “Havia um processo de preparação da sexta Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional e esse processo foi bruscamente interrompido. Alguns estados já haviam inclusive realizado suas conferências estaduais, o que significa que haviam feito também as conferências municipais. Nesse sentido, foi interrompida também a execução do plano”, comenta Pacheco. Pautas que ela espera que sejam recuperadas nos próximos meses.

Diferente do Consea, o Conama tem funções deliberativas e define normas como parâmetros para a elaboração de relatórios de impacto ambiental (EIA-Rima), de qualidade do ar, do solo e que complementam a legislação. “O Conama é uma espécie de bússola para a gestão ambiental no Brasil”, diz o presidente do Instituto Brasileiro de Proteção Ambiental (Proam), Carlos Bocuhy e conselheiro do Conama entre 2009 e 2019. Embora não tenha interrompido as atividades, esse conselho teve grandes mudanças na sua composição. Em 2019, com a publicação do decreto 9.806, a participação do governo saiu de 30 para 43%, as organizações da sociedade civil ficaram com 25,9%, sendo 8,6% para entidades empresariais. Em números absolutos, as organizações ambientais foram de 11 participantes para quatro participantes. Essa nova composição permitiu ao governo formar maioria com o setor privado e motivou uma Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, a ADPF 623, movida pela Procuradoria Geral da União (PGR). A ação questiona a capacidade de participação social diante da preponderância de integrantes do governo e redução das entidades ambientais. A ADPF foi acatada pela ministra do Supremo Tribunal Federal (STF) Rosa Weber no final de 2021. A ministra do Supremo também foi responsável por revogar a Resolução 500/2020 do Conama, que liberava a exploração de áreas de manguezais e restingas, ignorando normas anteriores de análise de impacto ambiental de empreendimentos elaboradas pelo próprio conselho. Em 17 de fevereiro de 2022, o novo governo lançou o Decreto nº 11.417/2023 para recompor o órgão colegiado. No entanto, com o crescimento do número de ministérios, o Estado continua com um maior número de representantes. Nos cálculos do Proam, a sociedade civil ficará com apenas 17% do poder de voto, contra 83% de representantes do poder executivo e setor econômico.

E o Conama não foi o único a ter sua composição afetada no governo anterior. O Conselho Nacional de Educação (CNE) também recebeu nomeações entendidas como aparelhamento do órgão. “Você tem hoje um conjunto de conselheiros na Câmara de Educação Superior e na Câmara de Educação Básica que são majoritariamente alinhados com o tipo de visão que o Brasil se esforçou e tem se esforçado para superar, uma visão estreita e obscurantista”, avalia César Callegari, ex-conselheiro do CNE. Ainda em 2020, o Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed) e a União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime) emitiram uma nota de repúdio em que criticam a retirada de cadeiras para representantes das entidades, costumeiramente presentes. Andrea Gouveia, professora da Universidade Federal do Paraná (UFPR) também registra que a Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (ANPEd) deixou de compor o conselho, ainda que tenha enviado indicações. Já no final do seu governo, em novembro de 2022, Jair Bolsonaro nomeou nove conselheiros, aliados do seu governo, com mandato de quatro anos. O CNE é responsável por auxiliar o Ministério da Educação na elaboração de diretrizes curriculares e políticas públicas para a área. “Esse é um conselho que tem uma função de normatização complementar e dá conta do que não está na LDB [Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional] e não pode ser feito diretamente pelo MEC” explica Gouveia. A Base Nacional Curricular Comum (BNCC), por exemplo, foi aprovada pelo colegiado, mas o órgão não tem poder deliberativo. “Conforme a legislação, o CNE tem pouca autonomia de processo decisório. Qualquer decisão precisa ser homologada pelo ministro da pasta”, explica Callegari, também presidente do Instituto Brasileiro de Sociologia Aplicada (IBSA).

Tido como exemplo na participação social, o Conselho Nacional de Saúde (CNS) não sofreu abalos em sua composição com os decretos publicados pelo governo anterior. No entanto, o presidente Fernando Pigatto elenca a falta de diálogo e o descrédito das recomendações lançadas pelo CNS em relação à Covid-19 como um dos principais desafios enfrentados no período. “Eu tenho que dizer que toda a participação da comunidade foi prejudicada pelo governo [Jair] Bolsonaro: houve o decreto do presidente da República que extinguiu ou modificou centenas de órgãos colegiados e nós também nos sentimos atacados. Para nós, o Conselho Nacional de Saúde precisa atuar de forma integrada com os outros conselhos”, diz. E lembra que a última Conferência Nacional de Saúde, ocorrida em 2019, foi bastante prejudicada pela restrição de recursos e protagonismo. “Corremos o risco de não realizar a etapa nacional da 16ª Conferência por cortes no orçamento, além do isolamento do CNS nas articulações e nos debates e construções coletivas que sempre foram seu papel. O Conselho não é só fiscalizador e de consulta, também há o caráter deliberativo que foi completamente abandonado durante o último governo”, diz. Mas nem todas as dificuldades dos conselhos podem ser atribuídas a uma conjuntura governamental.

Problemas antigos
César Callegari e Andrea Gouveia apontam para a necessidade de formulação de critérios mais objetivos para a nomeação de conselheiros para o CNE. “Os critérios da composição não são bem pactuados. Não é um conselho paritário com diferentes setores da comunidade educacional brasileira, predominam pessoas ligadas a grupos empresariais da educação. Então é urgente revisar a composição do Conselho Nacional de Educação”, avalia Gouveia. Um dos caminhos para estipular esses critérios, diz a professora, seria com a criação do Sistema Nacional de Educação (SNE), pauta antiga dos educadores, que avançou no congresso em 2022 e foi tema de reportagem na revista Poli 83. Outro ponto levantado por Callegari é a inexistência de prazo legal para que o Ministério da Educação avalie e homologue as decisões do CNE. “Muitas decisões simplesmente dormem nas gavetas do Ministério da Educação e jamais são homologadas”, diz. Entre os exemplos está o CAQ, Custo Aluno-Qualidade, que prevê valores mínimos para garantia da qualidade na educação. “Já houve manifestação do CNE sobre isso, mas jamais foi implementado e nem retornou para eventual reexame”. Callegari renunciou à presidência do Conselho em julho de 2018 e seu mandato terminou meses depois, em outubro. Na carta de renúncia, ele criticou a proposta da Base Nacional Curricular Comum (BNCC) para o ensino médio feita pelo MEC, atrelada à Reforma para o segmento. “Na contramão de tudo o que se pensou, a nova Lei do ensino médio estabelece que esses direitos serão reduzidos e limitados ao que puder ser desenvolvido em, no máximo, 1800 horas. Ou seja: apenas ao que couber em cerca de 60% da atual carga horária das escolas. Pergunta-se, então: o que vai ficar de fora? Quanto de língua portuguesa, de biologia, de filosofia, de matemática, química, história, geografia, física, arte, sociologia, língua estrangeira, educação física? Quantos conhecimentos serão excluídos do campo dos direitos e obrigações e abandonados no terreno das incertezas, dependendo de condições, em geral precárias, e das vontades por vezes poucas? E mais: uma Base reduzida pode levar ao estreitamento do escopo das avaliações e exames nacionais que já consolidaram um papel marcante no nosso sistema educacional. E então? Exames como o Enem também serão reduzidos, a indicar que, agora, muito menos será garantido e exigido? Incapazes de oferecer educação de qualidade, baixam a régua, rebaixam o horizonte. Essa, a mensagem que se passa para a sociedade”, criticou entendendo que não caberia ao CNE refazer a proposta. No final do mesmo ano, a proposta criticada foi aprovada. Integrante do grupo de transição para a Educação, Callegari defende que este é o momento para fazer propostas mais “ousadas” na área, em especial a formação e valorização dos professores do ensino básico. “De todos os desafios que temos, o principal é formar uma nova geração de professoras e professores da educação básica no país com uma carreira de estado, uma carreira federal, com remuneração altamente competitiva a outras categorias profissionais”, defende.

Apesar de ter seu funcionamento regido por uma composição tripartite, o Conama também encontra “insuficiências democráticas”, avalia Bocuhy. Ele explica que o principal trabalho do Conama é feito nas câmaras técnicas. O primeiro passo é amadurecer a norma do ponto de vista científico e depois passa por uma segunda câmara em que a norma é analisada do ponto de vista jurídico. Integrante do Conama por dez anos, Bocuhy considera este um bom sistema para a formulação de uma norma e sanar todas as dúvidas antes de colocá-la em votação. No entanto, ele explica que mais do que a boa qualidade, sua aprovação irá depender da correlação de forças. E aí frequentemente se esbarra na aliança do Estado e setor produtivo, unidos em prol do crescimento econômico. “Há uma ligação visceral entre o setor produtivo e o governo já de início. E nesse processo a sociedade civil acaba sendo minoritária. Então as decisões geralmente favorecem os planos de governo de curto prazo e os planos do setor econômico”, avalia. O ambientalista argumenta que outros fatores, além dos econômicos, devem ser levados em conta, como o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) . O presidente do Proam defende que a composição do conselho seja formada em sua maioria por aqueles que defendem o meio ambiente de forma independente e cita a Constituição para lembrar que o Meio Ambiente está previsto como direito fundamental. Algo não alcançado pela nova composição do Conama em sua avaliação e, por isso, ele não pretende retornar como conselheiro nesse momento. “Estamos pleiteando a ampliação da participação da sociedade civil, já que o decreto de fevereiro propõe um estado de insuficiência democrática”, disse.

Exemplos de composição
Embora sem caráter deliberativo, a composição do Consea trouxe avanços para o acompanhamento das políticas em segurança alimentar e nutricional. “A composição majoritária de representantes da sociedade civil e a ocupação da presidência por membro desse segmento conferia ao Consea uma peculiaridade como possível espaço de contestação, além de formulação de propostas e monitoramento da política. A sociedade civil valorizava tal arena pela sua visibilidade e certo grau de incidência na ação governamental. Entretanto, a eficácia da sua participação dependia da permeabilidade do governo. Como o Consea era capaz de dar voz a segmentos vulneráveis, alguns setores do governo eventualmente se sentiam ameaçados. Nesse sentido, observaram-se enfrentamentos e alianças entre governo e sociedade civil”, escrevem as pesquisadoras Verena Moraes, Cristiani Machado e Rosana Magalhães da Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca (Ensp/Fiocruz) em artigo publicado em 2021 na revista Cadernos de Saúde Pública.

Maria Emília Pacheco vê como positiva essa composição expressiva da sociedade civil aliada a ausência de representantes de grandes indústrias de alimentos e comenta os processos importantes desencadeados pelo conselho. Criado em 1993, o conselho foi desativado em 1995 pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso e reativado em 2003, no primeiro mandato de Lula. E nesse mesmo ano nasceu o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA). “O Programa de Aquisição de Alimentos nasceu em uma plenária do Consea, em 2003”, lembra a também assessora da Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional (Fase). Para incentivar a agricultura familiar e alimentar pessoas em situação de vulnerabilidade, o programa realiza a compra de alimentos desses agricultores com dispensa de licitação, auxilia na criação de estoques públicos para estes alimentos e destina a pessoas atendidas pela rede pública de ensino e socioassistencial. Sua criação está prevista em artigo da Lei nº 10.696, a do programa Fome Zero, lançado no mesmo ano. Já outros programas relacionados, como Um milhão de Cisternas e o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) nasceram de demandas da sociedade civil, foram levados para debate no conselho e implementados como política pública. “O programa Um milhão de Cisternas já existia, inicialmente idealizado e executado pela sociedade civil e ele se transformou em uma verdadeira política pública. E a esse programa se associa a outro, chamado Uma terra duas águas, para garantir água para a produção de alimentos em torno das casas, e como consequência nasceu outro para a produção de sementes pelas comunidades”, exemplifica. Processo similar aconteceu com o PNAE. “Este programa veio para o Conselho como demanda dos movimentos sociais, dos agricultores familiares como necessidade de regulamentação da oferta para a alimentação escolar”, recorda. Todos esses programas foram interrompidos no último governo.

O formato de participação do Conselho Nacional de Saúde é considerado um exemplo por prever a presença de 50% dos usuários e usuárias, 25% de trabalhadores e trabalhadoras em saúde e 25% da gestão. Embora tenha sido criado em 1937, houve grande capilarização da atuação dos conselhos a partir da Constituição de 1988, que determinou a criação de representações municipais e estaduais, bem como a existência de conferências preparatórias. Além dos 48 conselheiros titulares, o presidente do CNS calcula que entre as 19 câmaras intersetoriais atuem cerca de 400 pessoas. A capacidade de mobilização social na área da saúde foi citada como exemplo pelo secretário de Participação Social, Renato Simões, em entrevista ao Centro de Estudos Brasileiros em Saúde (Cebes). Na entrevista transmitida por YouTube no começo de fevereiro de 2022, Simões disse que essa participação se dará tanto em âmbito federal em diálogo com os entes federativos, como no nível local e formativo. Segundo ele, agentes de saúde e profissionais da educação serão importantes na tarefa de mobilização e formação para impulsionar as políticas públicas.

Em outra frente, o governo federal lançou, em 31 janeiro, o Conselho de Participação Social da Presidência da República que, além de sete representantes do governo, prevê a convocação de 68 representantes da sociedade civil indicados pela secretaria-geral da Presidência. Entre os representantes de entidades, oito serão escolhidos para compor, ao lado dos integrantes do governo, a coordenação executiva do Conselho. A determinação, de acordo com o Decreto nº 11.406/2023, é de que o colegiado se reúna a cada três meses para “assessorar o Presidente da República no diálogo e na interlocução com as organizações da sociedade civil e com a representação de movimentos sindicais e populares; e promover o diálogo com quanto à participação social na execução de políticas públicas”, diz o documento.

Limites
Para o professor-pesquisador da Escola Politécnica de Saúde Joaquim Venâncio (EPSJV/Fiocruz) André Dantas a retomada dos conselhos é positiva, em especial diante dos anos de fechamento de diálogo. “Toda iniciativa que tenta aproximar das bases a participação democrática é bem-vinda, ainda mais depois do momento que ainda estamos vivendo de recuo civilizatório. O conservadorismo não acabou, o autoritarismo não acabou”, opina. No entanto, ele defende que a democracia não parte do Estado. “A democracia não virá das boas intenções de um ou outro governo ou do modelo de participação operado dentro do Estado, ainda que um governo popular possa ajudar muito a executar as demandas da classe trabalhadora”, diz.

A professora da Universidade Federal de Alagoas (UFAL) Maria Cristina Paniago tem um olhar mais cético sobre os conselhos. Para ela, eles são instrumentos que se limitam a apaziguar conflitos existentes na sociedade. “Os conselhos são importantes quando partimos do pressuposto de que o capitalismo será permanente e que é preciso administrá-lo de forma mais justa. Então, em última instância, esses espaços que têm discussão tripartite atenuam conflitos e fortalecem o sistema”, diz. Em comum, os pesquisadores dividem a preocupação de que as demandas da classe trabalhadora fiquem restritas a esses espaços em um período de recessão mais grave e de conservadorismo latente.

Ainda que entenda a importância desses órgãos, Dantas argumenta não ser uma estratégia segura esperar avanços nas políticas públicas em benefício dos trabalhadores a partir das decisões dos conselhos. Uma prova disso, segundo ele, está na maior ou menor abertura para o diálogo a depender da vontade de quem assume o poder Executivo. “Então o PT [Partido dos Trabalhadores] não deveria reinstituir os conselhos? Não, não é isso que eu estou dizendo. O governo do PT está fazendo o que é coerente com a sua história, com a sua ideia de democracia”, explica e defende que a radicalização da democracia, termo que está em voga, só virá a partir da pressão de lutas sociais que ocorram fora dos espaços institucionais.

Outro exemplo expressivo, mencionado pelo professor-pesquisador, é o do está na privatização na saúde. Conforme defendido nas Conferências Nacionais, havia necessidade de expansão da Atenção Primária, no entanto, diz ele, essa expansão ocorreu a partir da privatização do serviço a partir da contratação de Organizações Sociais da Saúde (OSS). “Esse é um exemplo de que os governos não funcionam apenas pelas boas ideias. Não é o documento bem elaborado de uma conferência, mesmo construído por muitas vozes, que fará uma política ser colocada em prática. É preciso haver uma luta social na rua que imponha a realização das suas demandas”, disse. Uma articulação, lembra ele, que não é novidade. “A democracia participativa, como se convencionou chamar desde o movimento sanitário e que ganha corpo com a Constituição e o nascimento do SUS, tem sua origem nas mobilizações sociais muito poderosas dos anos 1970 e 1980”, finaliza.

Imagem: Representantes da sociedade civil comemoram o retorno do Consea – Foto: Antonio Cruz/ABR

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