Como o governo Lula manteve (na contramão do resto do mundo) as políticas de Temer e Bolsonaro para o saneamento. Paradoxo: megafundos globais controlam as águas brasileiras com financiamento do BNDES. A universalização, pretexto falso
Por Marcos Helano Montenegro, Amauri Pollachi, Edson Aparecido da Silva e Ricardo de Sousa Morettii, em Outras Palavras
Foi após o golpe que derrubou Dilma Roussef que setores empresariais e financeiros interessados na privatização do saneamento usaram a universalização dos serviços como pretexto eficaz para alcançá-la. Identificando o possível beco sem saída em que nos meteram, os autores mostram quais são os verdadeiros desafios a superar, desnudam as mazelas da prestação privada, denunciam o papel do BNDES na oligopolização dos prestadores para ao final propor algumas das necessárias correções no rumo da política pública para o setor.
A alteração do marco legal do saneamento de 2007 introduzida treze anos depois pela Lei 14026/2020 trouxe, como mote, a universalização. A palavra está incluída onze vezes na lei, que estabeleceu: “os contratos de prestação dos serviços públicos de saneamento básico deverão definir metas de universalização que garantam o atendimento de 99% da população com água potável e de 90% da população com coleta e tratamento de esgotos até 31 de dezembro de 2033.”
Aparentemente positiva, usando a universalização como pretexto, esta alteração do marco legal carregava, antes de tudo, um forte estímulo à privatização dos serviços de água e esgotamento sanitário. E objetivava generalizar a adoção, nesta atividade, dos instrumentos já previstos na Lei 11.079/2004, conhecida como das parcerias público-privadas, e na Lei 8.987/1995, que regulamentou a concessão da prestação de serviços públicos referida no art. 175 da Constituição Federal.
As novas regras e exigências visavam sufocar os prestadores públicos de água e esgoto – em especial as companhias estaduais – e com isso facilitar o processo de privatização. Para isso, a Lei 14.026/2020 impôs dificuldades para que os municípios, titulares desses serviços, pudessem estabelecer ou renovar contratos com as prestadoras de serviços estaduais, que à época da publicação da lei (2020), eram responsáveis por atender 125 milhões de brasileiros com abastecimento de água e 74 milhões com esgotamento sanitário, segundo informa o SNIS.
Na verdade, a introdução das metas de universalização foi a pedra de toque de um arcabouço montado para tentar demonstrar a incapacidade de os prestadores públicos alcançá-las nos prazos previstos na lei. Contou-se para isso com o bloqueio ao acesso deles aos financiamentos necessários à consecução dos investimentos necessários. Desmentindo o discurso da “falta de dinheiro”, os recursos do FGTS, fonte usual do financiamento dos prestadores públicos no setor, ficaram ociosos.
Os interesses privatistas intervieram de modo decisivo no Congresso Nacional. São articulados pela Associação e Sindicato Nacional das Concessionárias Privadas de Serviços Públicos de Água e Esgoto (ABCON/SINDICON) e contam com o apoio da ABDIB (Associação Brasileira da Infraestrutura e Indústrias de Base) e de outras entidades empresariais. Pouco antes da lei 14.026/2020, o Legislativo recusara-se a aprovar duas medidas provisórias de sentido semelhante, enviadas pelo governo Temer. Montou-se então uma operação que misturou ação política junto ao Executivo Federal, ao Congresso Nacional e às mais altas esferas do Judiciário, com uma verdadeira guerra de informação desfechada para conquistar apoio da opinião pública para a privatização. A narrativa inviabilizou, na prática, qualquer opinião contraditória consistente nos maiores grupos de mídia. Teve amplo apoio do aparato e de relatórios elaborados por entidades pretensamente neutras, como o Instituto Trata Brasil.
Com a ascensão de Bolsonaro, tais interesses avançaram até se encastelar no governo central. Ocuparam a direção da Agência Nacional de Águas e Saneamento (ANA) e o BNDES. Articularam convincentemente com o Poder Judiciário. Conseguiram transformar esse banco público no principal apoio para a modelagem e financiamento das concessionárias privadas. Não é por acaso que as modelagens do BNDES não consideram alternativas de prestação dos serviços de saneamento por entes públicos que contemplem, por exemplo, o apoio à melhoria de desempenho operacional.
Bradou-se a urgência da universalização e propagandeou-se a disposição de pagar exuberantes outorgas onerosas financiadas com recursos públicos que seduziram muitos governadores e prefeitos.
A chegada de Lula à Presidência, em situação de desvantagem no Congresso Nacional e com o Banco Central comandado por ultraliberais, não mudou a orientação reinante. O que se confirmou quando, recentemente, o governo federal alterou as regras do financiamento com debêntures incentivadas. As concessionárias privadas poderão captar, por meio destes títulos (que têm garantias estatais e isenção de impostos), até 70% do valor da outorga – o que pagam para obter a concessão dos serviços de saneamento. Na verdade o contribuinte está financiando a destinação dos recursos das outorgas onerosas a outras finalidades, ao invés de dirigi-los à universalização!
Os resultados não tardaram a aparecer: segundo os dados do Panorama 2023, publicado pela ABCON, nos cinco anos entre 2018 e 2023, a população atendida por prestadores privados passou de 30,5 milhões para 56,6 milhões, dos quais 91% atendidos por serviços das concessionárias privadas sob controle das holdings Aegea, BRK Ambiental, GS Inima Brasil, Iguá Saneamento e Águas do Brasil. A Aegea, a maior delas, controla concessionárias que prestam serviços para mais de 30 milhões de pessoas.
A concentração da prestação de serviços por esses cinco grupos desfaz um outro argumento dos defensores da privatização: o de que era preciso acabar com o monopólio das operadoras estaduais e permitir a livre concorrência. O que se assiste hoje é o processo de oligopolização privada no saneamento, no qual se busca suprimir pouco mais de duas dezenas de empresas estaduais em favor de cinco ou seis empresas privadas, um verdadeiro oligopólio trazendo todos os males de um cartel agindo em serviços essenciais à saúde, ao ambiente e à vida.
Sinal de falsidade do pretexto “universalista”: mesmo com as porteiras escancaradas para a boiada da privatização, o Instituto Trata Brasil afirma que a universalização do saneamento básico no Brasil só poderá ser alcançada em 2070, se o ritmo atual se mantiver. Diz tal instituto que em 2033 o Brasil terá apenas 88% de abastecimento de água e 65% de coleta e tratamento de esgotos. Essa contatação surge somente agora, como forma de antecipar uma justificativa do não cumprimento das metas que recairá, sem dúvida, sobre o poder público. Ora, vejam só, ele será acusado de disponibilizar os recursos para as empresas privadas cumprirem com a universalização…
Desde o início dos debates no governo Temer estava claro que não seria com uma “canetada” que os desafios da universalização seriam superados. A data definida na lei fez parte do engodo para desqualificar e privatizar os operadores públicos.
Os verdadeiros desafios da universalização
De início é necessário caracterizar onde estão os grandes desafios para que se atinja a universalização. Segundo o Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab) de 2017 e o SNIS 2017 e 2020, o desafio está no atendimento a 11,4 milhõesde habitantes, dos quais 65% residem em área rurais. No esgotamento sanitário é preciso atender a 55 milhões de brasileiros, dos quais 36% residem nas áreas rurais (AESBE, 2022).
Verifica-se que os déficits de atendimento são maiores nos pequenos municípios. Segundo o Censo 2022, o déficit de esgotamento sanitário é de 17% nos municípios acima de 500 mil habitantes, mas chega a 71% naqueles com até 5 mil habitantes. Outro grande desafio é no atendimento da população que mora nas favelas e comunidades.
O atendimento da população que mora nas favelas e comunidades urbanas demanda não apenas a implantação de sistemas de água e esgotos, mas também a garantia de qualidade e continuidade do serviço, pois é comum haver a rede de água com baixa pressão ou descontinuidade de abastecimento. Pesquisa realizada pela Universidade Federal do ABC mostrou um quadro dramático de falta de água em favelas com redes de abastecimento, com 69% dos pesquisados indicando algum tipo de problema de acesso à água.
Por outro lado, é evidente a evolução positiva da prestação de serviços de água e esgotamento sanitário nas primeiras décadas do século XXI, essencialmente conduzida por prestadores sob controle público. O Censo de 2022 registrou os avanços expressivos no acesso aos serviços entre 2000 e 2022, em especial com relação aos domicílios com solução considerada adequada de esgotamento sanitário. Em 2022, 63% da população do Brasil morava em domicílios conectados à rede de coleta de esgoto, enquanto em 2000 esse índice era de 44%, um aumento de 19% em 22 anos. Considerando os domicílios com esgotamento por rede coletora ou fossa séptica, a variação foi de 59% em 2000 para 76% em 2022 (17% em 22 anos).
Destaque-se ainda que a ONU, em 2023, incluiu o Brasil entre os três países que mais avançaram significativamente nos serviços de saneamento, em particular no tratamento de esgotos, juntamente com Gana e Cingapura. A avaliação aponta decisões de investimento positivas para melhorar a qualidade da água e a construção de 900 novas estações de tratamento de esgotos desde 2013.
Como se vê, o discurso de incapacidade dos prestadores públicos é ideológico e não se coaduna com os fatos. É claro que há muito o que fazer para atender os que não tem acesso aos serviços ou tem serviços precários. Mas nada de jogar fora a criança junto com a água suja da bacia.
A privatização como solução mágica e seus problemas
Em que pesem os avanços obtidos pelas empresas públicas neste século, passou a ser amplamente divulgada a necessidade de privatizar os serviços, como única forma de universalizar. Não se considerou efetivamente a possibilidade de ampliar o financiamento e o aporte de recursos para que as prestadoras públicas pudessem acelerar o atendimento aos setores onde a prestação dos serviços é mais cara ou difícil, ou seja, nos pequenos municípios, nas áreas rurais, nas favelas e aglomerações populacionais dispersas e de pequeno porte. Será que estamos avançando, em bom caminho, para atingir a almejada universalização prevista na lei? Esta é a questão que se pretende debater neste texto. São estes os principais pontos que entendemos como críticos no atual processo de busca da universalização dos serviços de água e esgoto e que se caracteriza pelo favorecimento tendencioso de prestadores privados e portanto pela generalização das concessões privadas.
De modo geral, as modelagens das concessões não consideram aspectos essenciais da população que ainda está por ser atendida. Parcela significativa das famílias não atendidas ou subatendidas residem nas periferias das grandes cidades, usualmente em situação de relativa informalidade em habitações precárias com infraestrutura viária, drenagem e coleta de lixo também precárias, muitas vezes agravadas por situações de risco. O atendimento desta parcela da demanda exige enfoque integrado contemplando ações de saneamento (água, esgoto, drenagem e resíduos sólidos), melhoria da moradia, mitigação de riscos, infraestrutura viária, mobilidade e serviços. A prestação de serviços de água e esgoto por concessionárias privadas apresenta baixa flexibilidade para a viabilização do saneamento integrado com a urbanização, tornando mais difícil o atendimento desse expressivo contingente populacional. Corre-se o risco de assistirmos ao que já ocorreu em outros processos de privatização onde as concessionárias privadas atuam somente nas áreas estruturadas e as áreas de difícil intervenção ficam a cargo do poder público;
Outra parcela importante da demanda a ser atendida está na população que vive em áreas de características rurais, como demonstra o Programa Nacional de Saneamento Rural (PNSR), publicado pela FUNASA e elaborado de forma participativa por especialistas de diversas universidades federais e coordenação da UFMG. Na maioria das concessões privadas não há qualquer referência ao PNSR ou às suas abordagens de soluções para atender eficazmente a população rural, quer seja em tecnologias ou sistemas de gestão, tampouco quanto aos imprescindíveis envolvimento e participação da população a ser atendida.
Não é desprezível o impacto negativo na modicidade tarifária provocado pela sobrecarga financeira advinda da adoção do critério de escolha da concessionária pelo maior valor de outorga paga ao poder concedente. Soma-se o impacto da adoção generalizada do “verificador independente” sob contrato da concessionária em um serviço monopolista que deve ser regulado por entidade independente. Ainda no contexto da modicidade tarifária, são preocupantes as metodologias de cálculo tarifário que vêm sendo adotadas, que privilegiam fortemente o concessionário em detrimento de um equilíbrio tarifário em favor do consumidor.
A desconsideração da necessidade de adoção da tarifa social para as famílias em situação de pobreza ou baixa renda, conforme preconiza a recente Lei Federal nº 14.898/2024. Em agosto de 2024 estavam registradas no Cadastro Único 28,5 milhões de famílias em situação de extrema-pobreza, pobreza e baixa renda, número que corresponde a um terço da população brasileira estimada pelo IBGE para 2024.
A integração das políticas públicas é essencial para o avanço do saneamento. A tão necessária universalização será alcançada na medida em que as políticas de habitação, saúde e meio ambiente promovam um planejamento integrado. A articulação entre prestadores, prefeituras, Ministério Público, Defensoria Pública, Governo Federal e movimentos organizados é estratégica para que se alcance o objetivo da universalização. A articulação entre estes atores é sem dúvida tarefa dos agentes públicos e não será encaminhada pelo setor privado.
Os planos de saneamento básico e os estudos de viabilidade técnico-econômica, embora priorizem a universalização a curto prazo, vêm deixando de contemplar os investimentos no período subsequente da concessão em que deveriam ser atendidas necessidades de renovação e modernização (atualização) dos ativos, de modo que as infraestruturas vinculadas à prestação dos serviços não estejam deterioradas ou mesmo sucateadas ao final dos 30 ou 35 anos da concessão. Temos um exemplo contundente e de grandes proporções desse sucateamento na atual situação do saneamento na Inglaterra após 35 da privatização, segundo o regulador britânico Ofwat.
Uma questão que traz grande preocupação está presente nos casos das regiões metropolitanas do Rio de Janeiro e de Maceió, bem como na modelagem proposta para o Estado de Sergipe, em que a companhia estadual permanece sob controle estatal com a tarefa de produzir água tratada e fornecê-la por atacado para a distribuição aos consumidores finais por meio das concessionárias privadas. Nestes casos, a sustentabilidade da empresa estadual e, portanto, do próprio serviço de abastecimento de água, depende do preço da água no atacado, cujo valor tem sido fixado considerando apenas a viabilidade da concessão, o que arma uma verdadeira bomba relógio de inviabilidade financeira das empresas estatais produtoras de água.
Outorga: a benesse irrecusável
Estimulada pelo pagamento de outorgas no início do contrato, a concessão virou moda em véspera de eleição municipal como uma forma de angariar recursos para outras finalidades que não o saneamento. Por exemplo, o município de Olímpia, de 54 mil habitantes, concedeu os serviços de água e esgoto para a SABESP mediante uma outorga de R$ 148 milhões, estando o município com seus serviços universalizados.
A preparação dos documentos técnicos que amparam as concessões, nomeados indevidamente como “planos de saneamento básico” não contemplam a participação popular e da sociedade civil em qualquer de suas etapas e, geralmente, têm baixa qualidade técnica e apresentam erros graves, inconsistências e ausência de referências. Os respectivos planos de negócios referenciais e os estudos de viabilidade técnica-econômica muitas vezes elaborados apressadamente na base do “copia e cola”, são precários, como se verifica no caso do Estado do Sergipe.
Apesar de estarem na ordem do dia, os “planos de saneamento básico” que embasam as concessões não contemplam a indispensável integração com outras políticas públicas e não consideram os desafios decorrentes da mudança climática, em especial a necessidade de prever aumento da resiliência do abastecimento nos períodos de escassez hídrica e de reforçar a prevenção de enchentes e dos escorregamentos nas áreas urbanas.
Como já registrado, o processo de privatização em curso está caracterizado por intensa concentração das concessões com a constituição de forte oligopólio. Os riscos associados a tal concentração oligopolista no mercado de consumidores cativos, localmente monopolista, são maximizados pela acentuada financeirização dos principais grupos/holdings, com fundos de investimentos como acionistas importantes de vários deles. As fragilidades técnica e institucional da maioria das agências reguladoras, locais ou regionais, e a captura da ANA realçam a magnitude dos riscos envolvidos.
O BNDES tem reforçado os aspectos mais negativos deste processo, patrocinando modelagens nas quais as alternativas de melhoria da prestação por agente público são desconsideradas preliminarmente e indicando modelo de escolha do vencedor das licitações pelo maior valor de outorga. Lamentável também a falta de zelo pela qualidade dos planos e estudos técnicos que contrata em nome das concedentes e o financiamento das outorgas prévias e o apoio a emissões de debêntures das holdings, contribuindo para a concentração econômica em andamento.
As necessárias correções de rumo
Nossa agenda deveria ter como primeira prioridade subordinar os interesses econômicos à realização dos direitos à água e ao esgotamento sanitário, priorizando as populações em situação de vulnerabilidade não atendidas ou precariamente atendidas, e lembrar que os impactos da mudança climática exacerbam as desigualdades no acesso à água e ao esgotamento sanitário.
Pedro Arrojo-Agudo, Relator especial da ONU para os direitos humanos à água e ao esgotamento sanitário, lembra que as populações que vivem em situações de pobreza e vulnerabilidade com serviços e instalações de água e esgotamento sanitário precários ou inexistentes são propensas a sofrer impactos mais severos da mudanças climática; particularmente se vivem em áreas com rios e aquíferos superexplorados ou poluídos. Ele chama atenção também para o efeito multiplicador sobre a pobreza e a vulnerabilidade que têm as mudanças climáticas, com seus impactos socioeconômicos devastadores.
É evidente que a busca da efetiva universalização exige reorientar a ação do BNDES, corrigindo as distorções apontadas, remover os obstáculos ao financiamento dos prestadores públicos e criar e implementar programa de apoio e qualificação dos prestadores públicos, alavancado por recursos orçamentários do FGTS e do BNDES.
Entre as medidas impostergáveis estão também alocar recursos públicos para iniciar a implementação do Programa Nacional de Saneamento Rural e para criar e implementar programa nacional de saneamento integrado com foco no atendimento das demandas das populações urbanas residentes em vilas, favelas e outras áreas de urbanização precária.
Em função do triste quadro social ainda reinante, é indispensável priorizar a acessibilidade econômica aos serviços facilitando, estimulando e cobrando a observância das diretrizes legais relacionadas à tarifa social dos serviços de água e esgoto. Voltar a valorizar e estimular os processos de participação popular no planejamento e o controle social da prestação, desprezados nas privatizações, é outro importante desafio da atual conjuntura.
É lamentável notar que , enquanto se fortalece em vários países do mundo a tendência à reestatização da prestação dos serviços públicos, o Brasil corre o risco de repetir a Grã-Bretanha, onde depois de mais de três décadas, o fracasso da privatização dos serviços de água e esgoto realizadas pelo governo neoliberal da Margareth Thatcher é evidenciado pela decadência da infraestrutura, pelas altas tarifas e pelo desempenho sofrível das prestadoras incapazes de fazer face às demandas colocadas pela mudança climática. Será que vamos ter que esperar 30 anos para concluir que é melhor que serviços públicos essenciais sejam prestados por entes públicos como, segundo as pesquisas, estão descobrindo os eleitores britânicos?
i Os autores são associados do Observatório Nacional dos Direitos à Água e ao Saneamento (ONDAS).
