Relatora especial da ONU sobre povos indígenas divulga comunicado final após visita ao Brasil

Comunicado da Relatora Especial das Nações Unidas sobre os direitos dos povos indígenas, Victoria Tauli-Corpuz

Declaração de fim de missão – 17 de março de 2016

Em minha capacidade de Relatora Especial das Nações Unidas sobre os direitos dos povos indígenas realizei uma visita ao Brasil, de 7 a 17 de março de 2016, para identificar e avaliar as principais questões atualmente enfrentadas pelos povos indígenas do país e para fazer um seguimento das importantes recomendações apresentadas, em 2008, por meu antecessor James Anaya.

Ao longo dos últimos dez dias, estive em Brasília e percorri os estados de Mato Grosso do Sul, Bahia e Pará. Na capital, encontrei-me com representantes dos três Poderes do Governo, e participei de reuniões nos escritórios nacionais e locais do Ministério Público Federal, da FUNAI e do Vice-Governador do Mato Grosso do Sul.

Da mesma forma, conversei com diversos membros da FAMASUL, delegados da União Europeia e diplomatas da Embaixada da Noruega, assim como com funcionários da ONU e da Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA), além de autoridades do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), representantes dos povos indígenas e de organizações da sociedade civil e de direitos humanos que atuam no âmbito dos direitos dos povos indígenas, além de outros atores cujas atividades impactam sobre esses direitos.

No Mato Grosso do Sul, visitei o povo Guarani-Kaiowá nas terras indígenas Kurussu Ambá, Guayviry, Taquara e na Reserva de Dourados, bem como o Conselho Terena. Na Bahia, visitei os Tupinambás nas aldeias Serra do Padeiro e Tikum e conversei com representantes dos Pataxós que falaram sobre a terra indígena Comexatiba.

Na região da Volta Grande no Pará, visitei os Juruna, da terra indígena Paquiçamba na aldeia Muratu e reuni-me com representantes dos Parakanã de Apyterewa e com os Arara, um povo de recente contato da terra indígena Cachoeira Seca.

Estive, igualmente reunida, com representantes dos povos Curuaia e Xipaya em Altamira. Os Munduruku, Arara Vermelha, Apiaká, Arapiun, Borari e Tapuia também me explicaram a situação dos povos indígenas na bacia do rio Tapajós, no Pará. Participei, ainda, de reuniões com membros da APIB, uma articulação nacional de povos indígenas.

No total, estive com representantes de mais de 50 povos indígenas, incluindo os Yanomami, Maxakali, Manoki e Ka’apor, bem como com a Rede de Cooperação Amazônica. Recebemos muitos pedidos de visita por parte de comunidades indígenas de todo o país, as quais nos relataram as dificuldades que estão enfrentando, mas devido ao tempo limitado de que dispunha não pude estar com todas elas.

Agradeço ao Governo Brasileiro pelo convite e pela plena cooperação prestada, e por me permitir levar a cabo esta visita livremente e de forma independente. Gostaria de expressar minha profunda gratidão aos representantes dos povos indígenas que me convidaram para visitar suas comunidades, às organizações indígenas e a todos aqueles que me auxiliaram na organização de partes de minha agenda, e àqueles que viajaram de suas comunidades para reunirem-se comigo em diversas localidades. Queria, também, manifestar meu apreço pela equipe das Nações Unidas residente no país por seu apoio de modo a assegurar o sucesso de minha visita.

No decorrer da visita, representantes dos povos indígenas, da sociedade civil e do Governo forneceram-me um grande volume de informações. No transcurso das próximas semanas, revisarei esse material de modo a elaborar meu relatório que será submetido, em setembro, ao Conselho de Direitos Humanos das Nações Unidas. O propósito do citado relatório é ajudar os povos indígenas e o Governo a encontrarem soluções para os desafios contínuos enfrentados por essas comunidades no Brasil.

Em antecipação a esse relatório, gostaria de apresentar algumas observações e recomendações com base no que vi durante a minha visita. Esses comentários não espelham toda a gama de questões que foi trazida à minha atenção, nem refletem todas as iniciativas do Governo Brasileiro.

Primeiramente, gostaria de cumprimentar o Governo do Brasil por uma série de medidas e de iniciativas que tomou com vistas a assegurar a realização dos direitos indígenas. Estas incluem, dentre outras:

• O papel construtivo e proativo da FUNAI e do Ministério Público Federal, apesar de terem de atuar em circunstâncias difíceis, em particular aqueles que trabalham em escritórios locais;
• O estabelecimento de um quadro jurídico e administrativo internacionalmente reconhecido para a demarcação de terras, e a oposição do governo à Proposta de Emenda à Constituição, PEC 215, que colocaria em causa esse quadro;
• O conjunto de decisões do Supremo Tribunal Federal para evitar os despejos dos povos indígenas, especialmente no Mato Grosso do Sul, São Paulo, Bahia, Rio Grande do Sul e Paraná;
• A organização da Primeira Conferência Nacional de Política Indigenista e a criação do Conselho Nacional de Política Indigenista;
• O engajamento construtivo do ministro da Cultura com povos indígenas, baseado no reconhecimento da relação simbiótica entre suas culturas e seus direitos territoriais e a necessidade de políticas que sejam fundadas no entendimento de seus modos de vidas diferenciados;
• Os esforços envidados no sentido de implementar serviços diferenciados para os povos indígenas em matéria de saúde, educação e assistência social, tal como recomendado pelo Relator Especial da ONU em 2009, inclusive o reconhecimento da necessidade de aprimorar o programa Bolsa Família a fim de evitar que este provoque efeitos negativos sobre o modo de vida dos povos indígenas; e
• O apoio prestado pelo Brasil no cenário internacional para a proteção dos conhecimentos tradicionais dos povos indígenas.

Cabe-me ressaltar, igualmente, a dedicação dos povos indígenas às boas práticas e aos enfoques proativos de modo a prosseguir na efetivação de seus direitos. Dentre essas ações incluem-se: a elaboração de protocolos de consulta, a autodemarcação de terras, o estabelecimento de alianças com as comunidades quilombolas e ribeirinhas com vistas ao fortalecimento de seus direitos à terra e à auto governança; e a autoproteção de territórios.

Todas essas ações constituem passos importantes para a autogestão e regulamentação de seus territórios e para o exercício de sua autodeterminação e autonomia, tal como previsto na Convenção 169 da OIT e na Declaração da ONU sobre os Direitos dos Povos Indígenas. Gostaria de saudar, também, a atuação da rede de organizações da sociedade civil que auxilia os povos indígenas na afirmação de seus direitos e a criação de uma Relatoria Nacional sobre Direitos Humanos e Povos Indígenas.

Considerações gerais

Minha visita ao Brasil constitui um seguimento à vinda de meu predecessor, James Anaya, em 2008. Ela também foi precedida por uma série de solicitações por parte dos povos indígenas e por um conjunto de comunicações entre a Relatoria Especial e o Governo do Brasil, entre 2010 e 2015, referentes ao Mato Grosso do Sul, à decisão judicial no caso Raposa Serra do Sol, à construção da hidrelétrica de Belo Monte e às preocupações relativas à taxa de demarcação de terras indígenas e aos assassinatos de defensores dos direitos humanos.

Em termos gerais, minha primeira impressão após esta visita é de que o Brasil possui uma série de disposições constitucionais exemplares em relação aos direitos dos povos indígenas, e que no passado o país deixou patente sua liderança mundial no que se refere à demarcação dos territórios indígenas. Entretanto, nos oito anos que se seguiram à visita de meu predecessor, há uma inquietante ausência de avanços na solução de antigas questões de vital importância para os povos indígenas e para a implementação das recomendações do Relator Especial. Ao contrário, houve retrocessos extremamente preocupantes na proteção dos direitos dos povos indígenas, uma tendência que continuará a se agravar caso não sejam tomadas medidas decisivas por parte do governo para revertê-la.

No Brasil, os desafios enfrentados por muitos povos indígenas são enormes. Dentre eles é possível destacar:

• a Proposta de Emenda à Constituição, PEC 215, e outras legislações que solapam os direitos dos povos indígenas a terras, territórios e recursos;
• a interpretação equivocada dos artigos 231 e 232 da Constituição na decisão judicial sobre o caso Raposa Serra do Sol;
• a introdução de um marco temporal e a imposição de restrições aos direitos dos povos indígenas de possuir e controlar suas terras e recursos naturais;
• a interrupção dos processos de demarcação, incluindo 20 terras indígenas pendentes de homologação pela Presidência da República, como por exemplo a terra indígena Cachoeira Seca, no estado do Pará;
• a incapacidade de proteger as terras indígenas contra atividades ilegais;
• os despejos em curso e as ameaças constantes de novos despejos de povos indígenas de suas terras;
• os profundos e crescentes efeitos negativos dos megaprojetos em territórios indígenas ou próximos a eles;
• a violência, assassinatos, ameaças e intimidações contra os povos indígenas perpetuados pela impunidade;
• a falta de consulta sobre políticas, leis e projetos que têm impacto sobre os direitos dos povos indígenas;
• a prestação inadequada de cuidados à saúde, educação e serviços sociais, tal como assinalam os indicadores relacionados ao suicídio de jovens, casos de adoção ilegal de crianças indígenas, mortalidade infantil e alcoolismo;
• e o desaparecimento acelerado de línguas indígenas.

Assim sendo, os riscos enfrentados pelos povos indígenas estão mais presentes do que nunca desde a adoção da Constituição de 1988.

Esses riscos e desafios tendem a escapar da atenção e do escrutínio internacionais devido aos avanços significativos logrados, no passado, pelo Brasil no âmbito dos direitos dos povos indígenas – especialmente no que diz respeito à demarcação de terras na região amazônica – e à postura progressista que o país apresenta no cenário mundial no que tange à promoção desses direitos.

Há uma representação errônea sobre o que realmente acontece com a demarcação das terras dos povos indígenas em áreas fora da Amazônia, e esse fato embasou minha decisão de visitar essas regiões. Preocupa-me sobretudo a apresentação distorcida da mídia e de outros atores que retratam os povos indígenas como detentores de grandes extensões de terra em comparação com suas populações, quando na verdade é o setor do agronegócio que detém um percentual desproporcional do território brasileiro.

Mesmo onde os povos indígenas possuem terras demarcadas na região amazônica, eles não desfrutam do efetivo controle sobre seus recursos devido às crescentes invasões e atividades ilegais, tais como mineração e extração de madeira.

Nesse contexto, gostaria de expressar especial preocupação relativamente aos impactos sobre a saúde provocados pela mineração ilegal e pelo uso de mercúrio em terras Yanomami. A situação dos Yanomamis é reflexo da intrincada relação entre os direitos dos povos indígenas à saúde, educação e cultura e a efetivação de seus direitos territoriais e de auto-governança.

Além disso, os esforços envidados por esses povos para recuperar suas terras, evitar os despejos e proteger seus territórios contra atividades ilegais os coloca, frequentemente, em situações de conflito, como é o caso dos Guarani-Kaiowa e Terenas no Mato Grosso do Sul, dos Pataxós na Bahia, dos Arara e Parakanã no Pará e dos Ka’apor no Maranhão.

Represálias, ameaças e assassinatos

Uma questão de preocupação premente é a grande quantidade de ataques documentados e relatados contra povos indígenas. Em 2007, segundo o CIMI, 92 líderes indígenas foram assassinados, ao passo que em 2014 o número havia aumentado para 138. O estado de Mato Grosso do Sul foi o que registrou o maior número de mortes1.

Com frequência, os ataques e assassinatos constituem represálias em contextos nos quais os povos indígenas reocuparam terras ancestrais depois de longos períodos de espera da conclusão dos processos de demarcação. Eu considero extremamente alarmante que uma série desses ataques, que envolveram tiroteios e feriram populações indígenas nas comunidades de Kurusu Ambá, Dourados e Taquara, no Mato Grosso do Sul, tenham ocorrido após minhas visitas a essas áreas.

Ainda mais alarmante é o fato que os povos indígenas têm relatado que nenhuma autoridade estatal esteve nas áreas até agora. Eu condeno enfaticamente tais ataques e conclamo o governo a pôr um fim a essas violações de direitos humanos, bem como investigar e processar seus mandantes e autores.

Nessas visitas, muitos indígenas de comunidades do Mato Grosso do Sul me mostraram ferimentos de bala em seus corpos, levaram-me aos lugares onde seus familiares foram mortos e relataram incidentes envolvendo prisões arbitrárias e criminalização de seus líderes. A aprovação da Lei Antiterrorismo no Congresso, criticada por muitos Relatores Especiais da ONU, aumenta o risco de tais atos de criminalização.

Da mesma forma, na Bahia recebi relatos detalhados de práticas de tortura e prisões arbitrárias. Funcionários e membros de órgãos estatais e organizações da sociedade civil que trabalham em cooperação com povos indígenas também fizeram relatos perturbadores sobre um padrão sistemático de ameaças e intimidação.

Embora seja notório o reconhecimento, por parte do Estado, da necessidade de proteger os defensores de direitos humanos, inclusive os líderes indígenas e os defensores dos direitos dos povos indígenas, as informações que recebi de comunidades em todo o país indicam que os programas para realizar tal proteção permanecem inadequados no contexto dos povos indígenas. Há, também, certa falta de confiança nas forças policiais, principalmente em relação às polícias civil e de fronteiras e, em alguns casos, da polícia federal, decorrente do envolvimento de policiais em casos de violência contra povos indígenas.

Em todos os casos, a impunidade permite que a prática de violência por parte forças de segurança privadas, pistoleiros e forças estatais permaneça inalterada. Também foram relatados inúmeros casos de violência contra povos indígenas em ambientes urbanos – um caso emblemático e particularmente perturbador foi a decapitação de um bebê Kaingang em Santa Catarina em 31 de dezembro de 2015. O fato de a grande mídia não ter relatado esse horrível episódio é considerado, por muitas pessoas com quem conversei, sintomático do crescente preconceito contra povos indígenas entre o público em geral.

Grandes projetos

Mesmo em contextos nos quais a violência física direta não foi relatada por povos indígenas, eles enfrentam ameaças profundas à sua existência. Isso deriva de ações e omissões do Estado e de atores privados no contexto de projetos de desenvolvimento impostos aos povos indígenas sem qualquer consulta ou tentativa de obter seu consentimento prévio, livre e informado, conforme prevê a Convenção 169 da OIT e a Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas.

A gravidade da situação se reflete no caso de etnocídio apresentado em 2015 pelo Ministério Público Federal (MPF) em Altamira. Em relação a esses grandes projetos, algumas das principais questões levantadas pelos povos indígenas que visitei e cujos representantes eu encontrei foram:

• A não implementação das condicionantes estabelecidas e das medidas mitigatórias necessárias com relação ao projeto de Belo Monte, tais como o fortalecimento da presença local da FUNAI; a demarcação da terra indígena Cachoeira Seca, bem como a regularização e plena proteção das terras indígenas Apyterewa e Paquiçamba; a compensação pela perda de seus meios de subsistência; e a criação de bases de fiscalização para proteger terras indígenas. O efeito acumulativo de tal inação foi a ameaça à própria sobrevivência dos povos indígenas impactados;
• O uso do instituto da suspensão de segurança pelo Judiciário em um crescente número de projetos de desenvolvimento para evitar questionamentos legais por parte de povos indígenas;
• A licença emitida, sem consultas, para o projeto de mineração de ouro de Belo Sun, próximo à usina de Belo Monte, e a falta de uma avaliação acumulativa dos impactos ambientais, sociais e de direitos humanos sobre os povos indígenas;
• A falta de consultas e a ausência de demarcação de terras indígenas afetadas pelo complexo da represa no rio Tapajós;
• A falta de consultas em relação à extração de bauxita e as usinas hidrelétricas associadas, que, juntas, representam um enorme complexo industrial, envolvendo povos indígenas e comunidades quilombolas em Oriximiná, no Pará;
• A poluição do Rio Doce causada pelo rompimento da barragem em Minas Gerais e seu impacto sobre povos indígenas, como os Krenak, que dependem do rio para seu sustento e subsistência;
• A ausência de consultas e consentimento para a instalação de grandes linhas de transmissão dentro de terras demarcadas protegidas pela Constituição, tais como as dos Waimiri-Atroari em Roraima.

Esses e outros casos demonstram uma falta de compreensão, por parte do governo, sobre a natureza da consultas de boa fé, prévias, livres e informadas com povos indígenas, que são exigidas a fim de obter seu consentimento e proteger seus direitos em conformidade com as obrigações do Estado afirmadas na Convenção 169 da OIT e na Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas.

Demarcação de terras

Um refrão recorrente entre todos os povos indígenas que visitei e encontrei foi quanto à urgente necessidade de concluir os processos de demarcação, fundamental para todos os outros direitos dos povos indígenas. A urgência de demarcar esses territórios é exacerbada pelos índices de desmatamento, destruição de rios e empobrecimento dos solos decorrentes da prática intensiva de de monoculturas e atividades de mineração, o que impede as terras e as águas de garantir a sustentabilidade alimentar dos povos indígenas no futuro.

Os atrasos consideráveis na demarcação e a rápida destruição da capacidade de sustento de suas terras vêm, efetivamente, forçando os povos indígenas a uma situação na qual a única opção considerada disponível, por tais povos, para garantir sua sobrevivência física e cultural em longo prazo é a retomada de suas terras antes da conclusão dos processos de demarcação.

A atual estagnação dos processos de demarcação foi atribuída, pelas pessoas que encontrei, a um conjunto de fatores, tais como:

• atrasos resultantes do enfraquecimento e falta de pessoal da FUNAI;
• a judicialização de quase todos os processos de demarcação por pessoas não indígenas com títulos concedidos pelo Estado;
• o precedente estabelecido pelo Supremo Tribunal no caso de Raposa Serra do Sol, consolidado pela Advocacia Geral da União por meio da Portaria 303;
• a falta de vontade política por parte do Executivo para ratificar e proteger as terras demarcadas; e
• as ameaças constantes e de longa data por parte do Legislativo no sentido de introduzir reformas aos processos de demarcação e de modificar a legislação ambiental, com impactos sobre terras indígenas que se sobrepõem a áreas de interesse para exploração.

Um dos temas comuns que emergiram de minhas conversas com diferentes atores no poder Executivo foi o fato que as autoridade se sentiam impedidas de exercer suas atribuições relativas à proteção dos direitos dos povos indígenas, e que tal paralisia seria causada pelos poderes Judiciário e Legislativo.

Embora tais impedimentos certamente existam, eles não constituem uma desculpa aceitável para a paralisação dos processos de demarcação e o enfraquecimento da FUNAI. O Executivo deveria, em vez disso, desenvolver suas próprias propostas proativas para fazer valer os direitos indígenas à terra por meio de uma avaliação rigorosa de todas as vias disponíveis, em colaboração com os povos indígenas e uma FUNAI significativamente fortalecida e empoderada.

Perspectivas e conclusões

O Brasil está passando por um período de intensas turbulências políticas e econômicas. Uma das questões que contribuem para a crise é a suposta corrupção governamental em grandes projetos, inclusive o de Belo Monte, e o fato que parece provável que tais projetos tenham sido motivados, de maneira significativa, pelo interesse de ganhos políticos e econômicos. Tais ganhos individuais se efetivam em detrimento dos direitos dos povos indígenas e potencialmente sobre sua sobrevivência cultural e física.

Além disso, a crise política e econômica tende a invisibilizar e tornar menos relevantes, aos olhos do público, os direitos e questões dos povos indígenas. Tal fator está aliado a tentativas do Congresso de enfraquecer as proteções constitucionais e legislativas aos direitos dos povos indígenas.

Ao mesmo tempo, o Judiciário vem, cada vez mais, invocando uma doutrina jurídica do período militar (as suspensões de segurança) e restringindo, assim, o acesso dos povos indígenas aos tribunais no contexto de projetos que têm impactos significativos sobre seus direitos. Embora não seja necessariamente vinculante, a decisão judicial do Supremo Tribunal sobre o caso de Raposa Serra do Sol vem dificultando significativamente a demarcação de terras.

A impunidade em relação a graves violações dos direitos dos povos indígenas, incluindo assassinatos de seus líderes, é disseminada, ao passo que a capacidade e presença local da FUNAI, a única instituição do Estado que goza da confiança dos povos indígenas e atua proativamente para defendê-los, vêm sendo enfraquecidas ao ponto que, em breve, talvez esse órgão seja incapaz de cumprir seu mandato.

Na verdade, as medidas atualmente propostas em relação à FUNAI contrariam completamente as recomendações do Relator Especial anterior, que, ecoando as demandas de todos os povos indígenas que encontrei durante minha visita, enfatizou a importância fundamental de fortalecer a FUNAI para que o Estado pudesse cumprir suas obrigações legais em relação à proteção dos direitos dos povos indígenas.

Povos indígenas do país inteiro repetidamente enfatizaram que, devido à ausência prolongada de uma proteção eficaz do Estado, eles se veem forçados a retomar suas terras para garantir sua sobrevivência. Muitos até declararam que, caso recebam ordens de despejo ou reintegração de posse, não deixarão suas terras e, se necessário, morrerão por isso. Efetivamente, por meio de sua paralisia, o Estado brasileiro parece estar criando as condições para um conflito que terá, em última análise, um efeito devastador para os povos indígenas e a sociedade como um todo.

Muitos dos povos indígenas também expressaram sua preocupação com a situação de povos indígenas isolados no Pará, Mato Grosso, Maranhão, Rondônia e Amazonas, principalmente à luz das ameaças à FUNAI, que desenvolveu uma abordagem internacionalmente reconhecida em relação à proteção de povos altamente vulneráveis.

Parece haver, portanto, uma tempestade perfeita no horizonte, na qual a convergência desses e outros fatores pode levar à busca de interesses econômicos de uma maneira que subordinaria ainda mais os direitos dos povos indígenas. O risco de efeitos etnocidas em tais contextos não pode ser desconsiderado nem subestimado.

Recomendações gerais

Caso haja vontade política para tal, uma janela de oportunidade ainda existe para que o Brasil reverta essa tendência e demonstre estar à altura do padrão global estabelecido pela Constituição de 1988 para a proteção dos povos indígenas. Um ativo importante deriva da riqueza de conhecimento em relação aos direitos e questões dos povos indígenas, tanto em esfera governamental (principalmente na FUNAI e no Ministério Público Federal), quanto entre organizações da sociedade civil que trabalham com povos indígenas, bem como na dedicação de tais organizações e suas equipes à causa indígena.

Além disso, a determinação manifestada por todos os povos indígenas que encontrei de manter suas culturas e suas línguas e determinar seu próprio futuro, bem como as medidas proativas que vêm tomando para esse fim, oferece motivos de esperança para os povos indígenas e a sociedade brasileira como um todo.

Tendo em vista isso, apresentarei uma série de recomendações em meu relatório ao Conselho de Direitos Humanos para ajudar a encontrar soluções para os desafios atuais enfrentados pelos povos indígenas. Considerando a natureza urgente de algumas dessas questões, gostaria de propor algumas recomendações preliminares com base no que observei durante minha visita.

• Medidas imediatas devem ser tomadas para proteger a segurança dos líderes indígenas e concluir as investigações sobre todos os assassinatos de indígenas;
• Devem ser redobrados os esforços para superar o impasse atual relativo à demarcação de terras, pois as soluções urgentes e vitais são possíveis caso exista a necessária vontade política;
• Há uma necessidade premente e imediata de rever os cortes propostos ao orçamento da FUNAI e garantir que as representações locais da FUNAI não sejam alvo de tais medidas, e que sejam, na verdade, fortalecidas para poder fornecer os serviços básicos dos quais dependem os povos indígenas e outros órgãos do Estado;
• Devem ser revistas e observadas a jurisprudência dos órgãos de supervisão da OIT e a orientação do Relator Especial sobre a implementação do direito a consultas prévias em relação a políticas, legislação e projetos com impacto potencial sobre os direitos de povos indígenas. Tais consultas devem ser conduzidas de forma a atender as especifidades de cada povo indígena, conforme estabelece a Convenção 169 da OIT e a Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas;
• O Estado deve reconhecer e apoiar as medidas proativas que vêm sendo tomadas por povos indígenas para exercer seus direitos na prática, em conformidade com seu direito à autodeterminação;
• Diálogos devem ser iniciados com povos indígenas em relação à possível realização de um Inquérito Nacional para sondar alegações de violações de seus direitos, promover conscientização e oferecer reparação para violações de direitos humanos;
• Deve ser viabilizada a efetiva participação de povos indígenas na determinação de como as minhas recomendações e as de meu predecessor podem ser implementadas e supervisionadas.