No Justificando
A expansão do mercado de terras no século XXI ganhou contornos singulares no Brasil, onde as terras passaram a ser consideradas um investimento fortemente desejável. O interesse sobre tais bens, inclusive por estrangeiros, atendem, de um lado, ao capital especulativo, dado o seu caráter material (não se trata de um derivativo); de outro, ao fato de que a terra é um meio de acesso a outras mercadorias (como alimentos, minerais, água e madeira).
Nesse contexto, o avanço sobre as terras públicas, especialmente na Amazônia Legal, favorece um processo avassalador que se insere no fenômeno designado por Saskia Sassen como expulsões, entendidas estas não apenas como a retirada de pessoas e grupos sociais de seus territórios, mas também como a perda e a privação de projetos de vida e de meios de sobrevivência, ensejando a negação do próprio pertencimento social.[1]
Como consequência das expulsões de povos indígenas, pequenos agricultores, quilombolas, ribeirinhos e outros povos e comunidades tradicionais, a diversidade de cultivo e de formas de interação com os territórios dá lugar à monocultura e à desregulamentação de espaços protegidos. Além disso, a mercantilização de produtos florestais e a adoção indiscriminada de agrotóxico provocam um forte impacto sobre usos e extrativismos tradicionalmente adotados, com forte pressão sobre a atuação estatal na proteção desses modos de vida.
Uma sucessão de leis tem favorecido esse cenário nos últimos anos. A Lei nº 11.952, de 25 de junho de 2009, legitimou a ocupação das terras públicas e estabeleceu condições favoráveis para que a grilagem se perpetuasse na Amazônia Legal, apontando marcos para o reconhecimento da regularidade da ocupação e processos simplificados de requerimentos, sem uma efetiva fiscalização por parte dos órgãos competentes.
O Tribunal de Contas da União (TCU) analisou recentemente os impactos dessa lei na proteção de terras públicas[2]. Ao examinar o Programa Terra Legal, o tribunal concluiu que órgãos do governo federal não adotaram medidas para reaver áreas que estão ocupadas irregularmente, totalizando uma renúncia de receita no valor de R$ 1 bilhão. Além disso, a corte constatou que os órgãos federais não promovem a destinação das terras públicas na forma prevista na Constituição, deixando de promover a reforma agrária e a demarcação de territórios indígenas ou quilombolas. Desde a criação da lei, o programa emitiu cerca de 30 mil títulos, índice muito abaixo da meta de 140 mil. Se esse ritmo for mantido, a meta será atingida somente daqui a 35 anos. Na contramão da necessidade de aprofundamento do programa, assistimos à sua desaceleração: praticamente nenhum título foi emitido no primeiro semestre de 2019.
A corte detectou também que 95% das áreas selecionadas para o geossensoriamento remoto não cumprem as cláusulas resolutivas, que são as obrigações a serem cumpridas pelos ocupantes como contrapartida pelo acesso à terra. Por exemplo, não vêm sendo observadas cláusulas como a manutenção da destinação agrária, o respeito à legislação ambiental e o pagamento de parcelas ao Estado. Como as leis não são cumpridas, a consequência imediata foi o desmatamento de pelo menos 82 mil hectares em áreas do programa após a Lei nº 11.952/2009, conforme amostra analisada pela corte de contas.
Ao final, o TCU recomendou uma série de medidas ao Instituto de Colonização e Reforma Agrária (Incra) e ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), tais como a inibição de divulgação pública de dados sobre imóveis com indícios de comércio irregular, a atuação da União para recuperar imóveis ocupados irregularmente e a fiscalização do cumprimento de cláusulas resolutivas e a adoção de controles internos eficazes.
Diante desse diagnóstico de omissão estatal, que já poderia ter sido feito antes pelos órgãos de controle internos, esperavam-se medidas de fortalecimento das terras públicas na região, proteção ao meio ambiente e respeito aos territórios de ocupação tradicional, além da formulação de uma política agrária destinada a cumprir a Constituição e atender à função social da propriedade e às políticas públicas já previstas em lei (artigos 186 e 188). Contudo, o governo federal preferiu editar em dezembro de 2019 a Medida Provisória nº 910, que aumenta ainda mais a deterioração do regime jurídico de terras na região e enfraquece a capacidade de fiscalização e intervenção estatal na defesa do patrimônio público.
Não custa salientar que a utilização de uma medida provisória para tratar do tema é descabida, uma vez que o requisito constitucional da urgência para a sua edição não está presente. Temas como a regularização fundiária de terras públicas dependeriam de um prévio debate no Congresso, com a garantia da exposição de pontos de vista diversos, audiências públicas, mobilizações e conversas com parlamentares. No caso, há o fator agravante de que nem mesmo o debate congressual após a edição da MP 910 está sendo realizado de forma satisfatória, tendo em vista o necessário isolamento social no contexto da pandemia do novo coronavírus. Pode-se dizer, assim, que a adoção inconstitucional da MP e o funcionamento limitado do Parlamento inviabilizaram a garantia de um processo deliberativo adequado, correndo-se agora o risco de haver a aprovação de uma lei com graves impactos sobre diversos grupos sociais minoritários sem a devida consideração acerca de seus anseios.
Afora a natureza do ato normativo, a MP 910 estende, da mesma forma que leis anteriores, o prazo para a regularização de certas ocupações (até 5 de maio de 2014), favorecendo a grilagem e mostrando que o avanço sobre terras públicas pode, mais cedo ou mais tarde, ser convalidado pelo Estado. Com isso, as ações de fiscalização dos órgãos de controle, como o TCU e o Ministério Público, correm o risco da desautorização por normas premiais e de estímulo à prática de ilícitos, com claros prejuízos aos territórios e ao meio ambiente. Por conseguinte, prevalece um incentivo à ocupação de novas e grandes áreas.
Além disso, a dispensa de vistoria prévia em imóveis de até 15 módulos fiscais, e não mais 4 módulos fiscais – o que pode alcançar grandes extensões de terras – é outro fator preocupante (art. 13, caput). Nesse ponto, cabe ressaltar que o Supremo Tribunal Federal (STF) ressaltou, ao analisar a Lei nº 11.952/2009, que os entes federais não podem abrir mão da vistoria, devendo “utilizar-se de todos os meios referidos em suas informações para assegurar a devida proteção ambiental e a concretização dos propósitos da norma, para somente então ser possível a dispensa da vistoria prévia”.[3]
Outro aspecto da medida provisória é a lógica da autodeclaração de ocupação para fins de validação, sem instrumentos que permitam uma efetiva fiscalização dos dados e do impacto em territórios indígenas e quilombolas. A consequência será a liberação das terras para o desmatamento e o extrativismo predatório, franqueando-se o acesso a recursos naturais e à usurpação de espaços protegidos. A MP 910 tenta fazer valer a mera informação no Cadastro Ambiental Rural (CAR) como forma de regularização fundiária (art. 13, II), desconsiderando o fato de que essa declaração não pode prescindir da adequada conferência pelos órgãos ambientais, já que muitos imóveis estão sendo sobrepostos a terras indígenas e unidades de conservação em sistemas de forma ilegal, como o próprio TCU já constatou.
Em resumo, a MP 910 consolida um cenário de expulsões de diversas comunidades e impõe a lógica de apropriação do patrimônio público como diretriz, olvidando-se dos deveres estatais de proteção quanto à delimitação de territórios e à fiscalização. A privatização de terras públicas e a autorização estatal para usurpação de territórios, ao arrepio da Constituiçao, emergem como projeto. Como contraponto, é necessário denunciar as perversidades e apelar a todos os que prezam pela democracia, pelo meio ambiente e pela justiça social, com o fim de garantir a invalidade desse ato normativo. Só assim poderemos continuar sonhando em criar futuro, como afirma Eliane Brum, e deixar de construir ruínas.[4]
*Julio José Araujo Junior é procurador da república. Coordenador do GT Reforma Agrária (PFDC/MPF). Mestre em Direito Público pela UERJ. Autor de “Direitos territoriais indígenas: uma interpretação intercultural”.
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Imagem: Divulgação/Ibama – Edição: Gabriel Pedroza / Justificando
