À cidade historicamente limitada – Cidade Ltda. – fruto de uma urbanização segregadora, somam-se ameaças legislativas de viés especulativo – Direito® – cujo intuito e marca registrada é a tentativa de transformar o espaço urbano num ativo financeiro sempre mais rentável: o Direito à Cidade S/A
por Thiago A. P. Hoshino e Julia Ávila Franzoni, no Le Monde Diplomatique Brasil
Pensar e pulsar o direito à cidade em tempos de crise é tarefa dos pés à cabeça. Da cabeça, mais obviamente, porque se faz imprescindível, neste contexto, revisitar a vasta tradição teórica que, desde H. Lefebvre, passando por Milton Santos, tem se debruçado sobre o conceito, politizando a relação entre espaço, Estado e cidadania. Dos pés, com grave urgência, porque é a partir dos efeitos mais concretos e nefastos do avanço da precarização e da mercantilização do urbano que a tão afaimada “crise” se instala nos territórios, (de/con)formando o espaço vivido pelos pobres e marginalizados da cidade.
Pés e cabeça “metonimizam”, ainda, a necessidade de entrelaçamento da práxis com a teoria, onde o discurso (ou melhor, o contra-discurso) tem a estratégica missão de ecoar as experiências cotidianas de desigualdade socioespacial que eclodem nas lutas travadas nas cidades brasileiras. Em tempos de crise, pés e cabeça devem andar juntos para situar a conjuntura, trazendo-a à terra – afinal, trata-se de uma crise encarnada –, dando vez às vozes silenciadas e aos sujeitos invisibilizados no território.
A financeirização do espaço é uma prática, ou melhor, uma racionalidade prática associada ao neoliberalismo como “nova razão do mundo”.1 E, sob os auspícios de um suposto “fim da história”, a única razão advogada como válida, num mundo colonizado pelo mercado. A cartilha, adaptável às diferentes escalas (global, nacional, regional e local), combina um forte discurso legitimador, um arcabouço jurídico-político que lhe confere segurança e dispositivos institucionais garantidores de sua efetividade. A ontologia neoliberal financeira no espaço urbano é assim sumarizável: menos Estado, mais instrumentos jurídicos negociais e governança compartilhada (com o mercado). Para combatê-la, no viés do direito à cidade em comum, é necessário, antes de tudo, destrinchar seus modos de operação – incidir na casa de máquinas.
No nível do discurso, o enredo oficial combina a falência do welfare state com a necessidade de autofinanciamento das políticas públicas urbanas – o velho/novo conto das cidades como global players. E, a isso, no caso das grandes cidades, se adicionam fabulações repletas de propaganda pró-legado, os “novos” extrativismos urbanos do turismo, dos megaeventos eventos esportivos, dos grandes negócios e projetos.
Tripudiando sobre a alardeada “crise” (que é, afinal de contas, permanente no capitalismo), expande-se o domínio intensivo do capital – não só extensivo, visto restarem poucas fronteiras geográficas a sucumbir – inclusive “para dentro de si”, onde a forma urbana ganha evidente centralidade no girar a roda de produção e acumulação de riquezas. O salto qualitativo da tecnologia do capital permite que ele se (des/re)territorialize nas cidades e, entre elas, com maior velocidade e flexibilidade, subjetivando-se num particular modo de vida urbano e determinando as principais formas de organização e consumo da vida e da natureza no contexto da financeirização. Sobra para a inventividade jurídica e institucional a função de resolver o descompasso entre o aparato regulatório e as prementes demandas do capital, redesenhando as relações de produção. Muito do que era o chão de fábrica passa a ser o chão das cidades e, agora, são os próprios espaços e seus sujeitos que se tornam a máquina de extrair mais-valia.
Tudo isso, não sem resistências. Por trás do mote “cidades para as pessoas, não para o capital”2 e nele explicitada, uma tensão persiste entre valor de uso e valor de troca, dois modos de apropriação do espaço urbano cujos portadores invocam, cada um à sua maneira, certo tipo de direito à cidade: o direito de frui-la coletivamente ou o “direito” de explorá-la cumulativamente.
Essa disputa sobre o próprio sentido e sobre os usos estratégicos do(s) direito(s), da(s) cidade(s) e do direito à cidade atravessa as lutas sociais contemporâneas e as contestações aos retrocessos que assomam no horizonte próximo. À cidade historicamente limitada – Cidade Ltda. – fruto de uma urbanização segregadora, soma-se um conjunto de ameaças legislativas de viés especulativo – Direito® – cujo intuito e marca registrada é a tentativa de transformar o espaço urbano num ativo financeiro sempre mais rentável, a despeito dos custos humanos dessa jogada: o Direito à Cidade S/A.
Cidade Ltda.
Sustenta a reinvenção corporativa das cidades um discurso corrente de crise fiscal e inchaço estatal que descamba, rápido, para o empresariamento urbano e para o planejamento estratégico3 (notoriamente market friendly) como panaceia rumo à retomada do desenvolvimento econômico e da competitividade dos municípios (sempre em face e em detrimento de outros municípios, vale lembrar).
Enquanto modelo de gestão, são três os pilares dessa fórmula que se quer mágica: parceria público-privada, empreendedorismo e a ênfase na economia política do lugar e não do território integral/integrado.4 No Porto Maravilha, Rio de Janeiro, ilustra cenário de drástica ruptura do tecido urbano e dos parâmetros urbanísticos Brasil, a aplicação dessa receita, longe de ampliar o acesso “à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações” e de assegurar a “justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização”, tem se mostrado um verdadeiro entrave a essas diretrizes constitucionais e ao Estatuto da Cidade.
A captura do público pelo privado, com progressiva flexibilização dos pactos participativos esculpidos, por exemplo, no Plano Diretor; a assunção pelo Estado dos riscos e despesas de vultosos empreendimentos, sem a respectiva distribuição de seus ganhos; e o aprofundamento da cisão social por intervenções pontuais que concentram ilhas globais num mar de exclusão são alguns dos efeitos perversos de uma política urbana que responde mais aos vetores da financeirização do que aos da democratização urbana. Financeirização que é, (in)justamente, um dos epicentros distintivos do capitalismo tardio e implica em novas dinâmicas das “máquinas de crescimento”5 que se tornaram as cidades de nossos dias.
Mas se a face local do desenvolvimento geográfico desigual passa pelo acirramento dos conflitos fundiários e das remoções em massa, pela privatização e gentrificação de parcelas expressivas do território, pela desregulação exigida pelos megaeventos e grandes projetos urbanos, quais são, na prática, os instrumentos acionados para tanto? E em que medida a conjuntura política nacional impõe novos desafios e ameaças ao direito à cidade em comum, à cidade das e para as pessoas? Nossa intuição é que os operadores da lei, que também operam a casa de máquinas da financeirização urbana, têm mais a ver com tudo isso do que talvez gostariam de admitir.
Direito®
Produz-se direito como se produz espaço: seletivamente. Mais do que isso, o próprio direito produz e modifica o espaço, sobretudo ao estabelecer, ao menos como virtualidade, os limites do uso e exploração do solo urbano, em cada circunstância. Simultaneamente, a lei inventa, neste espaço, valores de troca não previstos e, por isso mesmo, é sempre alvo de conflito e contradição. Nesse limiar, e na contramão do que se convencionou chamar a função social da propriedade e da cidade, uma avalanche de funções societárias abriram brechas e forçaram passagem por meio de alterações legais, nos últimos anos.
No Brasil, embora não seja novidade, a investida bifronte de desregulação e privatização de funções e bens públicos em nome da governança urbana ganhou fôlego no marco dos megaeventos esportivos. Nessa toada, a Lei Geral da Copa (Lei 12.663/2012) autorizou a delimitação de “áreas de restrição”, sintomaticamente apelidadas de “zonas de exclusão”, nas cidades-sede. Dispositivos semelhantes foram replicados na Lei Geral das Olimpíadas (Lei 13.284/2016), que entrou em vigor em maio deste ano, demonstrando a intenção de se aplicar sobre a titularidade do espaço urbano, sobretudo sobre o espaço público, a mesma lógica de copyright dos direitos autorais. Eis o direito à cidade da Fifa, do COI e seus investidores como marca registrada.
Para além dos inúmeros impactos urbanísticos e violações de direitos humanos já denunciados,6 constam também do legado desses eventos medidas regressivas de caráter mais permanente, aquilo que Ribeiro alcunhou de “reformas institucionais mercantilizadoras”,7 como o Regime Diferenciado de Contratações Públicas. Instituído pela Lei 12.462/2011, originalmente apenas para os jogos, as alterações do RDC sobre o marco regulatório das licitações expandiram-se para outros programas estatais, alcançando, em 2015, quaisquer “obras e serviços de engenharia, relacionadas a melhorias na mobilidade urbana ou ampliação de infraestrutura logística” (art. 1º, VIII).
Não se restringindo, porém, às contratações e obras públicas, a sanha da flexibilização tem se valido de outros mecanismos jurídicos, como as Operações Urbanas Consorciadas, hoje na linha de frente do urbanismo neoliberal. A OUC do Porto Maravilha, no Rio de Janeiro, e a OUC Água Espraiada, em São Paulo, bem ilustram esse cenário de drástica ruptura do tecido urbano e dos parâmetros urbanísticos, com interesses e procedimentos que vêm sendo questionados pela sociedade civil, pela academia e pelos órgãos de fiscalização. A confecção de planos e índices específicos que desconsideram, via de regra, o zoneamento vigente, também é a tônica de projetos como o do Cais José Estelita, desencadeando controvérsias muitas vezes judicializadas. No caso das OUCs, especialmente, o emprego dos Certificados de Potencial Construtivo (CEPACs), comercializados nas bolsas de valores para aterrizarem como metros quadrados construídos nalguma parte, refletem a sombra financeirizada da cidade, que extrapola e sobrepõe-se mesmo ao interesse rentista tradicional dos proprietários da terra. Um novo pool de donos virtuais da cidade está em emergência.
Poder-se-ia admitir que o Plano Diretor, levado a sério como ponto de gravitação do ordenamento territorial, fosse um filtro para esse tipo de fragmentação, não estivesse ele mesmo em risco com o Projeto de Lei do Senado 667/2015. Em suma, de instrumento básico da política urbana pretende-se convertê-lo em mero documento de intenções para as políticas setoriais, desnaturando a previsão do art. 182 da Constituição de 1988. Isso sem mencionar a Proposta de Emenda à Constituição nº 65, tiro de misericórdia no licenciamento ambiental que, em nome de supostas “celeridade” e “desburocratização”, parece desconsiderar por completo catástrofes (anunciadas, diga-se de passagem) como a de Mariana, propondo que se autorizem empreendimentos de impacto com a simples apresentação do estudo prévio e antes mesmo de sua análise pelo poder público.
Sem embargo, o pacote de retrocessos em curso é ainda mais acachapante. Entre os instrumentos de financeirização da cidade, manejados pelos “parceiros da exclusão”,8 assistimos à ampliação de poderes dos parceiros da desapropriação. Vide a confusão entre interesses públicos e privados da Medida Provisória 700/2015,9 a qual, conquanto não tenha sido convertida em lei, expressa bem a tendência disseminada de delegação das funções e prerrogativas estatais mais básicas, como o poder expropriatório. Em nada aleatória, ela casa com as demandas dos agentes de mercado por concessões urbanísticas e PPPs em novos ramos de investimento, como o de habitação de interesse social, um dos poucos que ainda sobrevive, parcialmente, sob controle público (muito embora existam já uma infinidade de sociedades de economia mista e agências de diversas naturezas, também neste setor). Outrossim, apesar de seus inegáveis avanços, o Estatuto da Metrópole (Lei 13.089/2015) carreou um dúbio permissivo para OUCs e PPPs de caráter interfederativo. Se não vigiadas, estas também poderão tornar-se dínamos de financeirização e monopolização de serviços em nível regional.
Para o maior gozo privatizador, a Medida Provisória 727/2016, um dos atos inaugurais do governo interino – governo de crise –, visa, segundo sua exposição de motivos, “à ampliação e fortalecimento da interação entre o Estado e a iniciativa privada para a viabilização da infraestrutura brasileira”. Quem conta um conto aumenta um ponto: o país estaria “passando por uma das piores crises econômicas de sua história” e “para sair desse ciclo vicioso, o Brasil precisa, em caráter de urgência, implementar medidas que estimulem o crescimento da economia”. Quais seria elas? A modelagem de um Programa de Parcerias de Investimentos destinado às concessões federais, com apoio de fundo específico e administração por conselho bastante restrito10 (sem cadeira para o Ministério das Cidades, por exemplo) que vai de encontro frontal à gestão democrática. Sobremaneira preocupante, no diploma, o rito especial para “liberação de empreendimentos” do PPI, em regime “prioritário nacional”.11
Estaríamos diante, tão somente, de uma pauta neodesenvolvimentista? Ou, como parece ser o caso, haveria mais coisas entre o Estado e o mercado do que supõe nossa vã analogia? Os impactos desses novos direitos® são incomensuráveis e recuam vários passos atrás na luta pela reforma urbana brasileira.
Direito à Cidade S/A
A confecção sob encomenda dessa juridicidade experimental combinada a produtos financeiros criativos tendentes a abocanhar e disciplinar a produção do espaço desde a lógica da rentabilidade vem sendo objeto de destaque da literatura contemporânea. Como observa Rolnik, a “colonização da terra e da moradia na era das finanças” submete-se a um complexo imobiliário-financeiro que, em sua versão brasileira, implica numa simbiose também com fundos públicos, como os de pensão dos trabalhadores.12 A mesma voracidade neoliberal que pretende converter toda a natureza num grande ativo financeiro – vide os prodígios da nova economia verde,13 veiculados no PL 312/2015–, fazendo do meio ambiente não um direito, mas um serviço a merecer contraprestação econômica e créditos (de carbono), age sobre o meio urbano. Se antes, o planejamento urbano fora a tática de Estado para dotar o país das condições gerais de industrialização/modernização, atualmente, os planos de exceção são a regra a comandar o processo de territorialização da crise no espaço urbano sob o apanágio das inevitáveis parcerias público-privadas.
Numa imagem agambeniana, a cidade de exceção é o modelo urbano vigente e os novos arranjos de “governança” que alinham Estado e mercado, o seu soberano.14 Não se trata da crise de um paradigma, mas o paradigma da crise.
Não é por outra razão que os principais exemplos de criatividade pleiteada pelo “novo direito administrativo” no âmbito da gestão pública são oriundos do direito urbanístico: as Concessões Urbanísticas e as Operações Urbanas figuram como as protagonistas do giro negocial/contratual pós-reforma administrativa do Estado. Os caminhos adotados pela política urbana brasileira, nesse flanco, têm pervertido o processo de abertura cooperativa da gestão do interesse público – público para além da administração e da burocracia –, para submetê-lo à gestão corporativa – em que o público é irredutivelmente capturado pelo privado.
Ao longo dos últimos anos, acompanha-se uma confluência perversa15 entre as promessas populares da redemocratização – tão flagrantes na pulsão das ruas porque ainda não cumpridas – e o protagonismo empreendedor defendido pela agenda neoliberal. O resultado é uma governança seletiva, que compartilha os processos decisórios com os parceiros do mercado e, quando muito, conduz instâncias pro forma de participação social. E o conceito indiscriminado de “sociedade civil”, que no mesmo balaio coloca desde movimentos sociais a empresários, não contribui para dirimir essa confusão, antes a potencializa.
Uma caricatura do urbanismo neoliberal, a empresa PBH Ativos S/A,16 ilustra o novo tipo de institucionalidade liminar que desponta. O município de Belo Horizonte, em franco processo de empresariamento, institui uma sociedade anônima para administrar parcerias público-privadas associadas à prestação de serviços e, ainda, para gerir os futuros CEPACs da tão aguardada OUC Antônio Carlos/Leste-Oeste, a primeira na cidade. Não bastasse o regime jurídico sui generis, a criação da empresa foi viabilizada pela substancial transferência de patrimônio municipal para o ente privado – imóveis, créditos tributários e outras espécies doados como integralização de capital.
A cidade limitada (Ltda.), experimentada pela maioria da população como espaço de exercício desigual de direitos e obstáculos de acesso aos recursos e oportunidades de vida urbana corre o risco de transformar-se, também, na cidade anônima (cidade S/A), onde os bens comuns que deveriam atender às necessidades sociais são titularizados pelos impenetráveis gabinetes empresariais. Quem governa toda essa (des)governança? A queda de braço com essa tomada de assalto do “comum-urbano” vem das ruas, na forma de autogestão para construção da moradias, nas ocupações urbanas, nas assembleias populares que reivindicam soberania sobre os espaços comuns – praças, viadutos, prédios vazios e/ou subutilizados –, nas jornadas de manifestações e protestos que impulsionam mudanças, ainda que provisórias, ainda que heterotópicas,17 na rota unidirecional da privatização.
Por um direito à cidade em comum
Os conflitos associados à cidade não escancaram apenas os problemas imediatos de efetivação de direitos básicos: mobilidade, moradia, saneamento público, educação, lazer, saúde. Falam, antes de mais nada, do clamor, nas palavras de Marcuse, por “um direito num plano moral superior que reivindica um sistema melhor no qual os potenciais benefícios da vida urbana possam ser plenamente concretizados”.18 O direito não apenas de consumir, mas de produzir o espaço urbano e de ser nele protagonista. Cada uma dessas lutas situadas, às vezes inadvertidamente, soma-se à luta contra a colonização do mundo pelo valor de troca, troca essa, agora, que se processa nos circuitos financeiros. Disputar e, possivelmente, exceder a trincheira local exige exercitar a transescalaridade da ação política que desenterra e expõe as raízes da “crise”.
Diante do cenário que se esboça, como fica ou para onde vai o direito à cidade? Em contraponto ao direito à cidade do capital, um direito à cidade do comum, à cidade em comum é uma (res/a)posta que vem sendo construída em várias partes. Primaveras políticas para enfrentar o inverno dos direitos? É verdade que existem riscos e armadilhas também no processo de institucionalização desse direito à cidade. Até que ponto, por exemplo, ele será a tônica da consolidação de uma Nova Agenda Urbana, alavancada para a Conferência Habitat III das Nações Unidas, é algo que só a disputa de forças dirá. A radicalidade que a pauta merece apenas será contemplada numa agenda que supere a dinâmica liberal dos direitos subjetivos como individuais e desponte no paradigma dos direitos intersubjetivos, coletivos e comuns. Recuperar a sério o direito à cidade, atualizando-o e percorrendo as redes já não do mercado globalizado, mas da resistência conectada e multitudinária da metrópole biopolítica,19 pode ajudar a forjar, parafraseando Foucault, dentro da caixinha de nossas ferramentas teóricas, dispositivos práticos ousados para promover um curto circuito na casa de máquinas da financeirização urbana.
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Thiago A. P. Hoshino e Julia Ávila Franzoni – Respectivamente, associado da Terra de Direitos – Organização de Direitos Humanos, pesquisador do INCT Observatório das Metrópoles, doutorando em direito do PPGD/UFPR e professor universitário; e advogada popular, associada da Terra de Direitos – Organização de Direitos Humanos, pesquisadora do Indisciplinar-UFMG, doutoranda em direito da UFMG e professora de Direito Urbanístico.
1 DARDOT, Pierre; LAVAL, Christian. A nova razão do mundo: ensaio sobre a sociedade neoliberal. Tradução Mariana Echalar. São Paulo: Boitempo, 2016.
2 No Brasil, “cidade para as pessoas e não para os negócios privados” foi o lema do encontro do Fórum Nacional da Reforma Urbana de 2014.
3 VAINER, Carlos B. Pátria, empresa e mercadoria. Notas sobre a estratégia discursiva do Planejamento Estratégico Urbano. In: ARANTES, Otília; VAINER, Carlos; MARICATO, Erminia. A cidade do pensamento único: desmanchando consensos. 6ª Ed. Vozes, 2011, p.75-103.
4 HARVEY, David. A produção capitalista do espaço. São Paulo: Annablume, 2005,p.172-173.
5 MOLOTCH, Harvey. The City as a Growth Machine: Toward a Political Economy of Place. American Journal of Sociology, v.82, n.2, set.1976, p.309-332.
6 Vide o “Dossiê megaeventos e violações dos direitos humanos no Brasil”da Articulação Nacional dos Comitês Populares da Copa, disponível em: https://br.boell.org/sites/default/files/ancop_dossie2014_web_bollbrasil.pdf.
7 RIBERIO, Luiz C. Q. “A cidade na ‘longa década perdida’”. Disponível em:http://www.diplomatique.org.br/acervo.php?id=3211.
8 FIX, Mariana. Parceiros da exclusão–duas histórias da construção de uma nova cidade em São Paulo: Faria Lima e Água Espraiada.São Paulo: Boitempo, 2001.
9 HOSHINO, Thiago A. P.; FRANZONI, Júlia Ávila. A MP 700 e a invenção da utilidade público-privada. Disponível em: https://observasp.wordpress.com/2016/03/02/parceiros-da-desapropriacao-a-mp-700-e-a-invencao-da-utilidade-publico-privada/.
10 O Conselho é presidido pelo presidente da República e integrado, com direito a voto, pelo secretário executivo do Programa de Parcerias de Investimentos da Presidência da República, que também atua como secretário executivo do Conselho, pelo ministro chefe da Casa Civil, pelos ministros de Estado da Fazenda, do Planejamento, Orçamento e Gestão, dos Transportes, Portos e Aviação Civil e do Meio Ambiente e pelo presidente do BNDES.
11 “Art. 18. Os órgãos, entidades e autoridades estatais, inclusive as autônomas e independentes, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com competências de cujo exercício dependa a viabilização de empreendimento do PPI, têm o dever de atuar, em conjunto e com eficiência, para que sejam concluídos, de forma uniforme, econômica e em prazo compatível com o caráter prioritário nacional do empreendimento, todos os processos e atos administrativos necessários à sua estruturação, liberação e execução. §1º Entende-se por liberação a obtenção de quaisquer licenças, autorizações, registros, permissões, direitos de uso ou exploração, regimes especiais, e títulos equivalentes, de natureza regulatória, ambiental, indígena, urbanística, de trânsito, patrimonial pública, hídrica, de proteção do patrimônio cultural, aduaneira, minerária, tributária, e quaisquer outras, necessárias à implantação e à operação do empreendimento.”
12 ROLNIK, Raquel. Guerra dos lugares: a colonização da terra e da moradia na era das finanças. São Paulo: Boitempo, 2015, p.368.
13 Para uma abordagem inicial do tema e seus pontos nevrálgicos: http://reporterbrasil.org.br/documentos/oladobdaeconomiaverde.pdf
14 AGAMBEN, Giorgio. Estado de exceção. São Paulo: Boitempo, 2004.
15 DAGNINO, Evelina. Confluência perversa, deslocamento de sentido, crise discursiva.In: GRIMSON, Alejandro (org.). La cultura en las crisis latinoamericanas. Buenos Aires: Clacso, 2004. p.195-216.
16 Sobre o caso, vide a análise do Grupo de Pesquisa Indisciplinar da UFMG: http://oucbh.indisciplinar.com/?page_id=1214.
17 Para uma releitura do conceito de heterotopiaem Lefebvre: SANTOS JÚNIOR, Orlando Alves. Espaços urbanos coletivos heterotopia e o direito à cidade: reflexões a partir do pensamento de Henri Lefebvre e David Harvey.COSTA, Geraldo Magela; COSTA, Heloísa Soares M.; MONTE-MÓR, Roberto L. M. Teorias e Práticas urbanas: condições para a sociedade urbana. Belo Horizone: C/Arte, 2015, p.192-213.
18 MARCUSE, Peter. Whose right(s) to the city?In:BRENNER, N. et al (ed). Cities for People, Not for Profit: Critical Urban Theory and the Right to the City.Florence, Kentucky: Routledge, c/o Taylor & Francis Group, 2011, p.34-35.
19 NEGRI, Antonio. Dispositivo metrópole. A multidão e a metrópole. Lugar Comum n.25-26, 2010, p.201-208.
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Desigualdade urbana em São Paulo. No Morumbi, a favela de Paraisópolis e o prédio de ‘alto luxo’. Foto de Tuca Vieira.
